Page 22 - 《社会》2014年第6期

行政发包制

仍然是发包式管理。在这方面，秦晓（ ２０１０ ）关于中国 ２０ 世纪 ９０ 年代
国有集团公司治理结构的研究对于我们说明两者的区别很有帮助。根
据他的研究，中国国有企业集团治理与国外通行的 犕 型结构的集团公
司治理相比，有一个鲜明的特征就是总部功能弱化，从总公司到子公司
再到更小的分支公司，更像是一个层层发包的管理体制，秦晓称之为
“纵向多级法人结构”。也就是说，中国国有企业集团作为一种准行政
组织，其治理模式更接近政府的行政发包制，而不是现代的 犕 型组织。
关于国家的组织形态，政治学一般划分为三种主要形式：单一制、
联邦制和邦联制。学者通常将中国归为单一制国家，因为中央政府是
地方政府所有权力的授权来源，地方政府不享有地方自治的地位。钱
颖一和温格斯特（ 犙犻犪狀犪狀犱犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， １９９７ ）基于 １９８０－１９９３ 年的行政
分权和财政包干制的事实，提出中国在行政和财政体制上具有一些联
邦制的特征，称为“中国特色的联邦主义体制”。从本文的角度看，单一
制、联邦制或邦联制均不能准确概括中国政府间关系的核心特征，而行
政发包制则可能是一个更为准确的描述。
在一些重要方面，中国比世界上大多数单一制国家更集权，中央政
府具有剩余控制权和无上的权威，立法权高度集中于全国人大，地方政
府不享有地方自治的权力，中央对地方政府决策的否决权和干预权是
不受任何制度约束的。 １４ 在西方，即便是单一制国家，中央政府如果想
让地方实现某个公共服务的目标和标准，通常的办法是给予地方政府
相应 的 专 项 资 金 或 转 移 支 付，“中 央 请 客，地 方 买 单”的 情 况 很 少 发
生， １５ 或者由中央政府在地方的直属机构直接提供和实施。在中国，如
前所述，中央政府下达的任务和目标虽然近年来也有一定的专项资金
和转移支付，但在大多数情况下，各级地方政府更多是依靠自己的财力
和资源解决财源问题。
在另一些方面，中国又比通常的联邦制国家还要分权和分散。《立
法法》将中央部委制定的法规条例与省级政府制定的法规条例放在相

１４． 英国在西方属于高度集权的单一制国家，地方政府从属于中央政府，中央政府通过国会立
法，可以撤销地方政府或更改地方政府的组成。即便如此，中央政府也必须依靠法律或其他制
度规定的手段控制地方政府的行为，地方政府对中央政府的干预也可以在法院进行申辩。
１５． 同样以英国为例，在 １９９３－２００１ 年，地方政府财政支出中来自中央政府的转移支付占到
近 ８０％ （ 犌狉犲犲狀狑狅狅犱 ， 犘 狔狆 犲狉犪狀犱犠犻犾狊狅狀 ， ２００２ ： １０６ ）。

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