Page 17 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

式制度”的高度结合。 ９
“行政发包制”概念的提出对于刻画中国的政府间关系和政府治理
的现实有何特殊的分析意义？虽然作为一种理想类型，行政发包制无
法与中国的现实建立严格和精确的对应，从古至今，中国的行政体制和
治理模式也并非一成不变，但我们认为，行政发包制与中国政府间关系
和政府治理的一些长期稳定和鲜明的重要特征相适合。说起中国的政
府体制的特征，人们经常会认为中国是现代文官制度和科层制的发源
地，我们在历史上最早引入基于考试招聘政府官员的科举制。在西方
国家还处于中世纪的封建制度时，中国就开始通过科举取士的方式由
朝廷统一任免地方各级官员。从这些事实看，中国政府体制似乎用科
层制或官僚制来概括更为合适。然而，笔者想强调的是，中国政府的科
层制与现代韦伯意义上的科层制相比，更多的是一个外在的特征和表
象，其核心运行的机制其实更接近于行政发包制的一些主要特征，即使
现今也是如此。
下面笔者仅举几个例子加以说明。首先，在科层式的官僚体制看
似高度成熟的明清时期，行政发包制的特征无所不在。关于清朝的州
官、县官和基层政府的特征，冯友兰基于其父亲的亲身经历，提供了一
段非常形象的描述：
县官的收入，无论增加或减少，朝廷是不管的。实际上，
朝廷是把这一块地方包给县官了，县官只要把每年规定的银
子定额上缴国库，就算尽职了。县官实际上等于一个封君，他
所管的一县就是他的“采邑”。所不同于古代的封君者，就是
古代的封君把采邑的收入全归自家享受，而县官则必须照定
额向国库交银子。在这些地方，可以看出古代分封制的残余
痕迹。县官确实像个百里侯。（冯友兰， ２００８ ： １８ ）
上述描述的核心是，州官和县官一方面是由朝廷任免，处于帝国行
政体制的最底层（在表象上是科层制的特征），另一方面，州官和县官更

９． 正式制度中的非正式运作及其各种有悖科层制理性的策略运用和变通实践在社会学学科
已有大量的研究（王汉生等， １９９７ ；欧阳静， ２０１１ ；周雪光， ２０１３ ）。在笔者看来，这些非正式运
作和各种策略运用、变通正是发包制下自由裁量权积淀在承包人手中以及“只看结果，不管过
程和程序”的考核逻辑的必然产物。对于科层制的一系列系统“偏离”，也许纳入行政发包制
的分析范畴更为有效，因为后者将这些非正式制度和变通实践作为“均衡”的常态现象而不是
“偏离”来看待。换句话说，严格的科层制作为看待中国政府现象的基准也许过于理想了。

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