Page 161 - 《社会》2013年第4期

社会· ２０１３ · ４

动调整，实质上却是市场经济发展的要求。这构成了中国社区的结构
性情境，即城市基层管理体制从单位制转向社区制，社区逐步成为人们
在家庭之外首先面对的情境。社区治理的策略在 ３０ 多年来发生了较
大变化，从直接干预逐步转向间接调控。
政府的社区政策首先体现在居委会、业委会和物业公司的组织建
设。 １９８０ 年 １ 月，全国人大重新颁布了 ２０ 世纪 ５０ 年代中后期通过的
《城市街道办事处组织条例》、《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民
调解委员会暂行通则》和《居民委员会组织条例》等四项有关居委会制
度的法律文件。 １９９１ 年，民政部提出社区建设概念，将社区制逐步确
立为基层管理体制。以民政部部长崔乃夫在 １９９１ 年 ７ 月 ５ 日提及社
区建设为开端（王青山、刘继同， ２００４ ），社区建设大概可分为四个阶段。
四个阶段都强调居委会的自治性，并为居民委员会设定了民主选举、民
主决策、民主管理和民主监督四项民主原则。在逐渐成形的中国城市
基层社会自治管理体系中，居民委员会的地位和作用得到了进一步巩
固和加强（李骏， ２００９ ）。但社区建设由始至终都以自上而下的推动为
动力，国家维持着对于基层社会的强控制和基层政权合法性重建（朱健
刚， １９９７ ），政府主导型的社区治理被认为较为适合中国社区的现状（王
芳、李和中， ２００８ ）。在城市街区中，基层权力经历了“社区行政建设”的
过程，权力中心正在由以往单纯的单位制下的政府行政控制向半行政半
自治的社区管理委员会过渡（朱健刚， １９９７ ）。在该模式下，基层控制体系
更强调以政府部门为主导的治理———国家法团主义的社区治理，被视为
２０ 世纪 ９０ 年代以来社区控制的重要特征和强控制的阶段。
业委会与物业公司在 ２０ 世纪 ９０ 年代末成为社区管理最重要的组
织，这是国家基层策略第二阶段的标志。 １９９８ 年 ７ 月 ３ 日，国务院发
布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》［国发
（ １９９８ ） ２３ 号］，终结了原有的住房实物分配制度，该文件突出建立物业
管理体系的重要性，并强调物业管理的社会化、专业化及市场化， ３ 其

３． 如该《通知》第二十五条规定：“加快改革现行的住房维修、管理体制，建立业主自治与物业
管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制”；第二十七条规定：“物
业管理企业要加强内部管理，努力提高服务质量，向用户提供质价相符的服务，不得只收费不
服务或多收费少服务，切实减轻住户负担。物业管理要引入竞争机制，促进管理水平的提高。
有关主管部门要加强对物业管理企业的监管。”

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