Page 20 - 《社会》2013年第2期

占有、经营与治理：乡镇企业的三重分析概念（下）

制下，地方政府想方设法借钱找钱大规模兴办乡镇企业，则是为大幅度
增加地方财政收入的目标而做的努力（ 犗犻 ， １９９２ ），以致在广大农村地
区，甚至在内地一些工业化程度很低的地区，出现了“乡乡办厂，村村冒
烟”的热闹景象。 ６ 因此，从治理体制的角度看，双轨制为乡镇企业的自
由选择路径和非体制性的市场化运作提供了制度保护，而包干制则从
体制路向上对地方政府行为产生了制度激励。乡镇企业的发展命运亦
随着体制治理的变迁轨迹起起伏伏，最终随着 ９０ 年代中期“分税制”改
革的出台而陷入衰落。 ７
２． 承包制话语
上文有关体制治理的分析，说明乡镇企业的兴起依靠的不仅是基
层社会的自发动力，而且在更大程度上依靠的是体制动力。从根本上
说，这一体制动力并不仅仅限于包干制提供的地方政府激励，更在于乡
镇企业的发展历程蕴涵着 ２０ 世纪 ８０ 年代改革的基本路线。我们不难
看出，自 ７０ 年代末从广大农村全面铺开的家庭联产承包责任制，到社
队企业的承包制改革，到国营企业放权让利所推行的厂长（经理）承包
经营责任制，再到从中央到地方按照“下管一级”逐级分包的财政包干
制 ８ ，甚至是经济特区战略的实施，无不以“包”字当头，用承包话语来
统领上上下下掀起的改革浪潮。
概言之，承包制改革的政治性意涵是非常明显的。双轨体制的政
治涵义是在这样一种判断上得以体现的：即仅靠存量体制的常规治理
无法有效实现改革目标，只有通过扩充增量才能突破存量体制的束缚，

６． 参见新闻报道《从“村村冒烟”到“集中连片”：安徽含山县铜闸镇工业小区的调查》。该报
道称：“ ８０ 年代末和 ９０ 年代初，铜闸镇在当时‘消灭空白行政村’的思想指导下，刮起大办乡
镇企业风，除原有的 ２０ 家镇办企业外，下辖 １７ 个行政村呼啦啦一下办起轮窑厂、粮油加工
厂、石灰窑厂、石料矿、小复合肥厂等 ３９ 家。然而，这些村办企业好景不长，到 ９０ 年代中期，
除少数几家粮油厂仍然开机为当地农民加工粮油外，其余的企业关门的关门、停产的停产。
结果，不仅毁坏了大量农田，还背上了沉重的债务， １７ 个行政村少则几万元，多则几十万元。”
引自新浪网（ ２００１ ）： 犺狋狋 狆 ：／／ 狀犲狑狊．狊犻狀犪．犮狅犿．犮狀 ／ 犮 ／ ２８７７９２．犺狋犿犾 。
７． 由于分税制确立了中央与地方共同分享工业企业增值税的财政制度，加之增值税属流转
税类，按企业进项和销项额度征收，使得地方政府兴办企业的热情受到极大打击，从此乡镇企
业迅速衰落（参见周飞舟， ２００６ ）。
８． 财政包干制的雏形从 １９８０ 年就开始形成，中央与 １５ 个省实行的是“划分收支、分级包干”
的财政体制，到 １９８５ 年得到进一步完善和推广，实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的
财政体制。

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