Page 19 - 《社会》2013年第2期

社会· ２０１３ · ２

的分析，其拓展理论分析的基础也恰恰在这一体制治理的层面上。
在“双轨制”的治理逻辑中，增量部分的改革事实上受到了更大程
度的保护。无论是乡镇企业内部治理的灵活性和对外界的封闭性，还
是乡镇企业与外部体制，特别是与国营企业之间发生的或明显或隐秘
的交易关系，都不会在“包产到户”的政治大背景下受到追究。因为在
当时的历史情境中，承包制是社会经济运行中最大的合法性依据，甚至
在存量体制内部也同时酝酿着带有承包性质的改革。与此同时，“双轨
制”也为乡镇企业所在地方行政部门为其提供的保护奠定了体制基础。
乡镇企业作为改革的合法“试验田”，并不像单位制下的组织结构那样
被条线型的一统体制所管辖和控制，而俨然是地方政府襁褓中的一块
飞地，不易为党团组织、工青妇等其他体制要素所介入，像是一个个小
的独立王国。
需要说明的是，这种地方保护有着更为深刻的治理体制根源。这
还要从财政体制上的中央与地方关系的调整与改变说起。 ２０ 世纪 ８０
年代中期，中央政府为突破行政干预经济的制度瓶颈，开始通过财政、
税收和金融等一揽子的经济政策对地方经济做间接调节，扩充地方政
府在经济管理和运行中的自由权限，这即是“财政包干制”的改革。本
质而言，“包干”就是“承包”。所谓财政包干，即中央政府对各省级地方
政府的财政收入实行以固定基数为基础的承包制度，基数内的部分按
照一定比例在中央和地方之间进行分配，超基数的部分大多留归地方。
包干基数和超基数留成比例各省不一，取决于中央和地方的协商谈
判。 ５ 这种定额包干（ 犳犻狓犲犱狉犲狀狋 ）的财政体制虽然经过了部分调整，但是
一直持续到 １９９４ 年。实施财政包干制的近 １０ 年时间，恰恰与乡镇企
业的兴衰周期相吻合。
在包干制下，中央政府最后只对地方政府做经济总量和财政收入
上的要求，而且包干制期间的税制以产品税为主，因此无论效益好坏，
只要企业开起来、转起来，税收便可以产值或增加值为基数来计算。如
果说地方政府推动乡镇企业发展的最初动机是解决失业问题或增加本
地农民收入，改善集体福利状况（ 犅 狔 狉犱犪狀犱犔犻狀 ， １９９０ ），那么在定额包干

５． 经济 学 家 将 这 种 财 政 体 制 称 为 财 政 联 邦 主 义 （参 见 犙犻犪狀犪狀犱 犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， １９９７ ； 犙犻犪狀犪狀犱
犚狅犾犪狀犱 ， １９９８ ）。关于财政分权对地方政府行为的影响，参见张闫龙， ２００６ 。

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