Page 180 - 《社会》2013年第1期

约制与建构：环境议题的呈现机制

出于维护经济可持续增长、政治合法性和对社会诉求及国际影响
的回应等综合考虑，中央政府对我国环境问题的态度审慎而积极。尽
管如此，对一些具有潜在危害性的环境状况，特别是一些在技术和科学
上存在国际争议和不确定性风险的环境状况，中央政府却显得心有余
而力不足。只有当突发事件或影响较大的群体事件出现时，在媒体的
关注下，才把这些状况推向前台。
在垃圾处理问题上，地方政府除了考虑废弃物对环境和健康的影
响外，更要考虑垃圾激增造成无处消纳的问题。由于地方政府的综合
管理职能和多重管理目标，使其必须考虑各项职能之间的契合，实现目
标的效率最大化。因此，地方政府首先会根据它的利益需求对这些状
况进行重要性排序；同时，影响地方政府官员环境判断的主要因素是利
益和政绩。所以在 犔 事件中，地方政府最初对环境状况的认知和判断
是：垃圾难以消纳是显性问题，需优先解决。
由于地位和职能的差异，地方政府与中央政府对于相同环境状况的
认知往往出现分歧。各级政府的认知差异会影响环境议题的确立过程：
当认知一致时，议题确立和解决的成本较低，上级的政令能顺畅执行，如
对城市垃圾分类问题的认知；当存在认知差异时，问题的确立和解决就
要通过博弈，互动成本提高，可能出现“上有政策，下有对策”的情况。
作为问题制造者的 犔 垃圾填埋场，一再强调大量垃圾集中处理对
环境产生一定影响是必然的。对于环境污染和周边民众的“闹”，刚开
始采取“躲”、“避”策略，后来发现“闹”有好处，因为群众一闹，政府会拨
款用于设备检修和购买各种消毒除臭药剂；而“垃圾日产量剧增”、“垃
圾场负荷运转”和“资金有限”也成为其开脱责任的主要说辞。
垃圾焚烧厂筹建方和融资方一直期望项目上马。首先，他们担心
前期投资能否收回，垃圾焚烧发电厂的设施成本极高，如果不能在此处
建造，前期投入的资金就“打了水漂”；其次，垃圾焚烧厂实行市场化运
作，利润十分丰厚，但在对外宣传中，焚烧厂的筹建方从不提经济利益，
只是宣传垃圾焚烧的合理性和可行性。对于外界关于为何要在此处建
造垃圾焚烧厂的质疑，筹建方的回答是“便于综合治理”。
作为 犔 事件的主要环境利益相关者，当地公众对环境状况的认知
是：（ １ ） 犔 垃圾填埋场和焚烧厂选址不合理，垃圾填埋场离 犃 市的引水
渠约 １１００ 米，周围有部队驻地、两个别墅区、医院和航空材料研究基

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