Page 56 - 《党政研究》2026年第4期

地在卫星拍摄时呈现出作物覆盖景象，就能够通过技术筛查；而大片裸露的耕地则很大概
率被标记为疑似问题图斑。
第三，问责传导的层层加码压力。考核机制在传导过程中产生了层层加码效应。省级
要求市级严格把关，市级要求县级落实到位，县级要求乡镇 “必须在技术层面清零抛荒
地”，乡镇要求村 “不惜一切代价”。Ｙ 村所在地区的基层干部将耕地保护置于工作的优
先序列。乡镇党委、政府被明确为第一责任主体，无论其他工作做得再好，只要这一项工
作出了差错，全年成绩可能归零。
（三）技术考核过关替代耕地利用实效
面对政绩压力，Ｙ 村采取了压力调适策略进行回应。
一是村级层面的粗放耕种。村 “两委”是复种任务的具体承担者。在接到乡镇下达
的撂荒地清零任务后，村主任组织村干部商议对策。大家一致认为，权宜之计是由村集体
兜底，在卫星拍摄前把种子撒下去。于是，村里动用有限的集体资金雇请村民种地，村干
部甚至 “下场种地”。对此村主任表示：“土地规模太大，村集体没钱，生产垫本承担不
起，向上级申请很难。种和收都是问题。２０２２ 年我们雇人种上了青贮玉米，到时再请养
牛的人把玉米秆磨成饲料，并拜托他们收割完后再撒其他作物。但是这几年牛塌价，砍玉
米秆的人找不到。为了减少开支，２０２３ 年就开始撒油菜。说白了种的主要是简单作物，
后续不投入也能生长。收得起来就收，收不起来就算了。”
二是乡镇层面的默许配合。乡镇政府是政策落实的第一责任人，负责组织人力、购买
种子、协调播种，如果涉及租金支付还需要筹措资金、对接财政。乡镇干部清楚种下去的
作物很可能 “有种无收”，但他们也没有更好的选择。
三是县级层面的默认接受。Ｙ 村 ２４７１ 亩耕地的集中流转项目背后是县级政府的推动
和支持。土地抛荒是其无法承担的政治风险。在某种意义上，即便县级相关部门了解这一
形式主义做法也无计可施，因为同样找不到更合适的经营主体。于是采取 “睁一只眼闭一
只眼”的态度。
四是农民的默许与期待。农户依法承包由所在集体经济组织发包的土地。只要最终能
够获得地租，大多数人倾向于选择接受。有村民表示：“种而不管对我们影响不大。现在
农民按照传统模式搞农业没有利润。地租和雇工费发得迟点就迟点，只要打给咱就满足
了。再说，地既然流转出去了，种什么咱都管不着。”

四、案例分析：基层绩效目标选择的逻辑

（一）压力输入与形式绩效需要：技术监督强化下的政治任务发包
基层政府的注意力配置呈现出指挥棒效应。那些被纳入考核体系的政治任务因其问责
压力严肃性与政绩可见性，往往优先挤占组织的稀缺资源。而技术监督正在重塑这一压力
传导的逻辑。
１． 压力来源：耕地保护的 “潜绩”属性与发展阶段的 “显绩”需要
耕地复种任务是一项涉及自然规律、经济规律与社会治理规律的复杂系统工程，具有
“潜绩”属性。一是在自然生态方面。高质量耕地作为一种稀缺的自然资源，其利用状况
决定农业产出能力。耕地复种并非将种子播撒入土即可收获成效。长期撂荒的耕地面临生
态退化问题，需要通过持续投入有机肥等手段逐步恢复地力。 “种地不养地，三年变薄
地”。二是在经营逻辑方面，耕地复种的可持续性根本上取决于有愿意种地、能种好地的
经营主体。经营主体的培育需要经历较长的周期；产业生态的构建是需要政府、市场、社
会等多方力量长期合作的系统工程，复种不仅仅是种什么的问题。三是在制度层面，耕地
保护政策执行需要结合地方实际进行调适。Ｙ 村地处山区，土地禀赋、劳动力结构、市场

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