Page 60 - 《党政研究》2026年第4期

循环。

五、结论与讨论

（一）对策建议
习近平总书记指出：“形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任
心缺失，只想当官不想干事，只想出彩不想担责，满足于做表面文章，重显绩不重潜绩，
重包装不重实效。” 这些思想和行为使中央的路线方针政策难以落地，使基层治理悬浮
〔 ３５〕
化。耕地复种工作不在于一次性完成多少亩的复种任务，根本在于培育持续耕耘土地的力
量、构建自我循环的现代产业生态。其成效显现需要跨越漫长的周期，需要坚持一张蓝图
绘到底，久久为功。Ｙ 村案例揭示，技术工具可能将基层的理性选择导向形式主义。中央
反复强调整治形式主义必须 “注重源头治理和强基固本”。纠治形式主义关键在于破解权
责失衡结构，将基层的注意力从预防出事的策略应对引导到创造实绩上。为此，需要在目
标设定、技术运用与激励导向上进行系统性优化 （见图 ３）。

图 ３ 纠治基层形式化执行的对策建议
１． 重构政策目标：直面复杂约束并拓展弹性空间
执行的有效性首先在于目标的合理性。习近平总书记指出：“业绩都是干出来的，真
干才能真出业绩、出真业绩。” 目标脱离客观条件的执行必然出现偏差。Ｙ 村形式主义
〔 ３６〕
的症结在于基层在必须做与没能力做之间选择了 “假装做”。因此，问题解决首先在于重
新评估 “必须做”的合理性。这要求重构政策目标，探索建立耕地保护弹性执行机制。
其一，推动耕地非撂荒从绝对化禁令向精细化管控转型。《中共中央关于制定国民经
济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调：“高质量推进高标准农田建设”，提升耕
地质量。 可探索在严守耕地红线和粮食安全底线的前提下，授权地方对因市场、劳动力
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等客观条件制约，短期内确实无法实现经济性可持续耕作的耕地，在履行严格审批程序
后，纳入计划性生态休耕或地力培育名录。以制度化的休耕、缓种替代 “隐荒”，引导资
源从制造种植假象转向投入 “养地及种地实功”，夯实农业综合生产能力和质量效益提升
的根基。
其二，构建计划性休耕的全周期管理闭环，防止弹性空间被滥用。一是准入环节的精
准评估。由县级农业农村、自然资源等部门联合审定，明确休耕的地块、期限及必须配套
的绿肥种植等地力提升方案。二是过程环节的强监管。利用技术手段监测休耕地块生态指
标，确保其处于积极养护状态而非弃管。在休耕窗口期内，基层政府必须同步推进经营主
体摸排及培育、地力维护、资源整合三项工作。三是退出环节的制度约束。期满后必须严
格评估，明确转为正式经营、申请续期或依法调整用途的路径，并将经营主体培育成效与
地方考核适度挂钩。
２． 重构技术功能：推动技术从监督控制向诊断赋能转型
当前技术监督强化了上级的信息控制权，却未同步增强基层的执行权能。自然资源部

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