Page 59 - 《党政研究》2026年第4期

但至关重要的环节则选择性后置。青贮玉米、油菜等作物既符合一般耕地的用途管制规
定，不触碰 “非粮化”红线，又能在监测节点形成覆盖度。其次是象征性达标，在流转
率、复种率等关键指标上追求形式合规，采取临时性、小规模的耕作以通过卫星遥感的监
测。最后是低风险性，由于这种形式绩效建立在规则学习的基础上，即使作物效益不高，
在现有考核标准下也很难构成问责事由。
３． 压力应对的制度根源：技术监督下的权责失衡
有研究将问责导向的压力应对划分为事前纵向策略、事前横向策略、事后纵向策略、
事后横向策略四种类型。 Ｙ 村案例所揭示的技术性转译行为难以被既有压力应对研究的
〔 ３１〕
类型学所涵括。其特征不在于责任转移和不作为，更在于利用技术规则的 “漏洞”来转
化执行目标，执行短期内能见效的工作。这根植于技术监督情境下权责关系的结构性失
衡。
一是事权与财权的失衡。县级政府将 １７３０ 余亩撂荒地的复种任务下派至村级，但每
亩 ３００ － ４００ 元的配套补助远不足以覆盖实际成本，乡村两级还需每亩增补 １００ － ２００ 元。
这种 “赋责不赋权”的制度安排，使基层陷入执行困境。二是监督权与执行权的失衡。
县级政府通过卫星遥感技术对基层执行情况进行全方位穿透式监督，却无法提供实质性解
决问题的资源支持，找不到合适的经营主体，就难以从根本上解决 “谁来种地”的问题。
这种监督格局致使责任下移异化为责任甩锅。三是考核权与自主权的失衡。上级掌握考核
权，却未有效赋予基层调适的政策空间。
（三）执行后果：长期实质绩效让位于短期形式绩效
保障粮食安全是国家战略，耕地作为稀缺资源必须发挥生产功能。在政策执行链条
中，这一最终目标被分解为若干中间指标。长期任务以 “当务之急”的方式发包、考核、
问责，而基层缺乏履行责任所必需的资源与权限，组织努力的方向便从追求实效转向证明
合规。最终，组织的绩效目标重心，从落实耕地保护长期任务，迁移至完成短期形式指标
（见图 ２）。

图 ２ “实质绩效让位于形式绩效”的过程逻辑
实质绩效让位于形式绩效体现在以下方面。一是注意力重心的迁移。基层的注意力从
如何让土地持续产出转向如何在节点上通过监测。如果基层长期将注意力这一稀缺资源集
中于设计应对方案上，便会无形中损害其干事创业的能力。二是资源重心的迁移。有限的
财政资源、人力投入从实质性经营转向展示式种植。同时，原本可用于培育本土新农人、
对接市场主体的资源，被挤占用于应对季度监测。这种经验，经由非正式的组织网络传播
容易被其他地方效仿。三是行为评价标准的迁移。一旦技术性转译成为稳定模式，考核体
系本身也会发生认知迁移，图像合规逐渐被视为工作到位的证明。那些敢于直面问题、如
实呈报执行困难的干部，可能因图斑不合规而面临问责。绩效重心迁移具有双重后果。在
短期，它帮助基层暂时缓解了问责压力，维持了组织的基本运转。但在长期，它导致了政
策效能的系统性损耗，政策初衷被悬置。更为关键的是，这种迁移具有自我强化的惯性，
一旦形成，组织会逐渐丧失追求实质绩效的能力和意愿，陷入 “越迁移越依赖迁移”的

５ ８ · ·