Page 61 - 《党政研究》2026年第4期

办公厅明确提出：部署开展年度土地卫片执法工作，“科学评估区域耕地管理秩序”。 数
〔 ３８〕
字技术应用的方向应是从单向监管迈向系统治理，技术应当充当赋能多元主体、促进协同
共治的枢纽。
其一，推动技术系统从事实判断转向情境分析。改变当前卫星遥感系统简单输出 “合
规 ／违规”二元判定的模式，利用多源数据融合，生成耕地利用诊断报告。报告应包含地
块肥力、产能潜力、经营主体密度、历史效益曲线等多维情境信息，旨在回答 “这块地为
什么种不好”的复杂问题，为上级决策和基层施策提供丰富的信息基础。
其二，构建基于技术平台的良性互动与资源整合机制。技术平台不应仅是压力传导的
媒介，更应成为上下级协商、资源供需匹配的组织平台。具体可设计：一是基层申诉与响
应接口，并触发上级部门在限时内予以核实、协调或政策答复的程序责任；二是智能任务
派发与资源链接功能，系统可依据诊断报告，自动将寻找经营主体、获取技术指导、申请
休耕补贴等差异化任务推送至乡镇、村集体及县级相关部门，并智能关联政策库、专家
库、市场主体信息库。
３． 重构考核激励：完善与复杂现实相适配的问责体系
当前考核体系对卫星影像等可视化技术监测结果较为依赖，可能使基层追求立竿见影
的 “显绩”而忽视打基础、利长远的 “潜绩”。这就要完善差异化、精准化的考核评价与
问责容错机制，改变基层的风险—收益计算逻辑。
其一，在考核上，推行 “过程—结果—发展”综合评价体系。纠正单纯依靠卫星图
斑判定成效的简单化倾向。考核体系应纳入过程性指标，如休耕计划执行质量、经营主体
对接努力与频次；结果性指标，如耕地质量等级变化、农民从土地获得的实际收益；发展
性指标，如新型经营主体培育质量、产业韧性等。从总体上，彰显 “重实干、重实绩、重
担当”的考核导向，引导基层干部树立和践行正确政绩观。
其二，在问责上，完善基于行为动机与客观条件的容错纠错机制。对因市场波动、自
然风险等客观原因或探索性改革中出现的小微问题，且干部积极应对、未谋私利的，应予
以一定的容错免责空间，保护其干事创业的积极性。同时，将问责与赋能相结合。对于敷
衍塞责、违规占用耕地甚至弄虚作假的行为，要严肃处置并坚决纠正；上级部门在督促整
改的同时，负有协同分析根源、调配资源帮助其破解难题的共同责任。唯有如此，才能打
破 “干得多、错得多、问责多”的逆向激励，让基层干部敢于、乐于追求经得起历史和
人民检验的实绩。
（二）研究结论与理论贡献
为了理解基层政策 “实质绩效让位于形式绩效”现象的发生逻辑及实现机制，本文
构建了一个 “政绩压力、技术性转译与绩效重心迁移”分析框架，研究发现如下。
第一，实质绩效让位于形式绩效的发生逻辑，源于技术监督所形塑的权责失衡制度困
境。基层政策执行者之所以优先选择图像合规而非耕地可持续利用作为绩效目标，在于特
定制度约束下的组织理性选择。卫星遥感等技术精准监督将传统的行政压力制度化为一种
政绩压力，并形塑了基层权责失衡的制度困境。组织的理性选择从创造实绩转向预防出
事。因此，追求可被技术系统快速识别、验证的形式绩效成为风险最低、回报最确定的优
先选项。
第二，实质绩效让位于形式绩效的实现机制，在于基层通过技术性转译行为对制度化
的压力进行策略性应对，从而引发了绩效重心迁移。技术性转译是连接制度化压力与绩效
结果的内在机制。“技术性”表现为基层执行者对技术规则的计算、其行为的依据是技术
系统的识别规则、行为效果是技术要求下的指标合规。当技术性转译成为组织的稳定行为
模式后，便引致了绩效重心的系统迁移。最终，形式绩效在组织内部转化为替代性目标。

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