Page 55 - 《党政研究》2026年第4期

乡村振兴和防止返贫动态监测阶段。这一发展阶段赋予基层政府和村集体较强的发展动力
和政绩需要。耕地资源成为推进发展的抓手。案例选择的缘由主要在于以下方面。
首先，Ｙ 村撂荒耕地复种实践较具代表性。Ｙ 村缺乏产业规划的前期准备，以及与外
来资本对接的经验和能力，整治后的耕地难以引进能够规模种植的经营主体。卫星遥感监
测技术将耕地利用状况转化为可视化的图像，强化了问责压力。面对禁止撂荒的政治红线
与无人种地的现实困境，执行者选择追求形式化政绩。在乡村振兴背景下，许多脱贫村面
临在劳动力不足、资源禀赋劣势条件下推进撂荒地整治的类似挑战。以土地规模经营彰显
政绩，同时严格落实耕地保护政策是一个具有普遍性的难题。
其次，Ｙ 村撂荒耕地复种案例较具完整性。Ｙ 村的撂荒地整治，前后经历了土地整
治、集中流转、招商引资受阻、租金拖欠、粗放种植作物等流程，总体上呈现 “政绩压力
—压力应对—绩效重心迁移”的耕地保护政策执行过程。这一连贯的过程有助于挖掘绩效
目标选择偏差的因果链条。
最后，笔者掌握了较多一手经验材料。２０２５ 年 ２ 月、２０２６ 年 ２ 月，笔者以社会实践
的名义，在 Ｙ 村进行了为期 ４８ 天的田野调查，采用了参与式观察、集体座谈、入户访谈、
官方文件、媒体报道、线上回访等方法进行资料收集，获取资料共 ２２ 份 １０ 万余字。

三、案例呈现：技术监督下的 Ｙ 村撂荒地复种工作

（一）土地集中流转后经营主体缺位与制度环境张力
改革开放初期的家庭联产承包责任制基于公平用地的考量，实行 “好坏搭配、远近搭
配”的分配原则，使得耕地细碎化。随着城镇化推进，大量青壮年劳动力外出务工，农村
出现了 “人地分离”的现象。在此背景下，“小田并大田”为盘活土地资源、解放劳动力
提供了可能性。
近年来，部分基层政府不断完善 “小田并大田”土地改革政策机制，对社会资本流
转土地实行严格的审批制度。Ｙ 村种地人群主要是 ５０ 岁以上的高龄小农。为了保护和利

用耕地，２０２２ 年 Ｙ 村 ５０％的耕地在政府主导下统一流转，租金标准最初为每亩每年 ７００
元，合同约定 “ ５ 年内涨 １０％”。

事实上，土地集中流转还隐含着基层政府通过土地溢价获取发展收益的政绩考量。Ｙ
村副主任提到：“从老百姓手中流转土地，再找企业主体来经营，土地价格就有上涨空间，
不但有助于发展集体经济，而且报表也更好看。”土地整治项目能够争取上级资金支持，
连片土地有利于吸引规模经营主体入驻，这些都是可见的政绩。然而，这一依托土地流转
实现土地增值的政绩预期却面临 “有地无商、显绩难显”的制度环境张力。多重制度逻
辑在特定场域中并存、竞争乃至冲突，基层政策执行组织处于预期行动路径受阻和目标难
以实现的结构性矛盾状态。
（二）精准监督下政绩压力凸显
由于经营主体持续缺位，Ｙ 村耕地面临 “无人种地”的撂荒困境。但国家禁止耕地抛
荒的政策是严肃的，这集中体现在技术精准监督上。
第一，监测频次的全覆盖压力。根据自然资源部统一部署，Ｙ 村所在地区建立了季度
性监测机制。每年 ３ 月、６ 月、９ 月、１２ 月，卫星都会对全域耕地进行拍摄，提取变化图

斑。一旦某个季度的图斑显示为疑似抛荒，就会被系统抓取，形成问题线索下发核查。Ｙ
村所在的县自然资源局在上级 “半年通报、年度检查评估”的基础上，还完善了季度排
名机制。
第二，识别标准的形式化压力。在技术识别过程中，算法模型会综合地形、纹理、邻
域特征等数据，基于植被光谱特征将识别规则简化为 “作物覆盖 ＝非抛荒”。通常只要耕

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