Page 51 - 《党政研究》2026年第4期

于政策的长远成效，已成为当前提升政策执行实效、深化基层治理改革的紧迫任务。
科学的绩效选择体现在 “把抓落实的重点放到立足现实、着眼长远、打好基础上”；
错误的绩效选择则是 “追求表面政绩，搞华而不实、劳民伤财的 ‘形象工程’”。 在实践
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中，基层执行者常常需要在易于观测、周期较短的 “显绩”与需要长期投入、效益滞后
的 “潜绩”之间，在满足即时考核要求的短期目标与实现政策根本意图的长效机制之间
进行权衡。这一权衡过程，不仅是理解基层政策执行逻辑的重要议题，在中央三令五申要
求整治形式主义的当下，更是一个实践难题。
耕地保护政策执行是观察基层绩效选择的理想场域。作为国家粮食安全的根基，耕地
保护是需要狠抓落实的 “重点任务”，其执行成效关系到乡村全面振兴的底线任务。党的
十八大以来，国家通过层层下达考核目标、实行一票否决等强力手段严守耕地红线，坚决
遏制耕地 “非农化”、防止 “非粮化”的决策部署层层压实。在此过程中，以卫星遥感为
代表的现代信息技术被引入绩效考核体系。卫星传感器类型丰富且时空分辨率较高，为自
然资源调查、耕地保护等提供了数据服务 ，特别是其图斑提取已经成为执法监督和责任
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目标考核的重要依据。２０２１ 年 ３ 月，自然资源部办公厅印发 《耕地卫片监督方案 （试
行）》，正式建立运用卫星遥感技术动态监测耕地用途变化的工作机制。 理论上，这种全
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覆盖、高精度、可追溯的技术监督，能够有效减少信息不对称，从而规范绩效选择、减少
形式主义。
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然而，笔者在 Ｙ 村的田野调查中却发现了一个与现实预期相悖的现象。为发展适度
规模经营，该村在政府主导下完成了 ２４７１ 亩耕地 （占村域总耕地面积的 ５０％）的综合整
治与统一流转工作。但由于经营主体缺位，约 ７０％的流转耕地面临撂荒风险。在卫星遥
感监测的刚性考核压力下，当地执行者并未将工作重心放在建立现代农业生产体系的政策
初衷上，而是发展出一套技术性转译策略：通过研究卫星影像的识别周期与光谱特征，选
择在关键监测节点，对未能真正利用的耕地撒播低成本作物，而后期并不进行必要生产投
入的粗放式复种，展示 “土地上有作物”的景观及政绩，替代耕地利用实效。这一行为
选择导致了 “种而缺管、广种薄收、有种无收”的结果，政策资源被消耗于制造图像合
规上，耕地可持续利用的目标被悬置。这一现象并非孤例，而是在当前耕地保护政策执行
中不同程度地存在 ，反映了科学的绩效选择在基层落地见效的现实挑战。其引发的理论
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问题是：为什么基层政策执行者会选择将通过技术考核的图像合规作为优先追求的绩效目
标，而将耕地可持续利用目标的达成置于次要地位？进一步而言，在技术精准监督情境
下，政策执行者如何对短期形式绩效与长期实质绩效进行权衡与排序？这种绩效目标选择
的发生逻辑是什么？又该如何加以引导和规范？
既有研究对绩效目标选择逻辑的多元阐释，为本研究提供了理论资源。第一，激励结
构与理性选择。组织的目标选择很大程度上依据对考核指挥棒的理性计算。上级通过目标
管理责任制将任务与压力层层传导，可量化、易观测、问责严厉的 “硬指标”获得优先
关注，而周期长、成效隐性的 “软指标”则被边缘化。 这源于两种激励：一是以经济增
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长、社会稳定等为核心的强激励，驱动地方官员将资源集中于能够快速显现政绩的领
域 ；二是当代理人面临多项任务而激励不相容时，会理性地选择那些投入产出比更高或
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风险规避更强的任务 ，导致基层政策执行者倾向于操纵统计数据而非实质贯彻政策 。
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第二，自由裁量权与策略性应对。基层绩效选择行为是其应对即时压力与风险的适应
性产物。基层执行者拥有自由裁量权，常通过简化工作程序、刻板印象分类等方式应对资
源不足与任务过载的压力 。有研究归纳了基层执行者的典型行动逻辑，包括规则依赖、
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选择执行、一线弃权等。 总体而言，中国语境下基层官员的策略性行为表现为政策变通
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类型学，包括选择性执行 、象征性执行 、共谋 等。这些行为实质上是基层在政治
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