Page 98 - 《党政研究》2026年第3期

人）。在北京市强大的虹吸惯性下，河北省在区域人才竞争中长期处于劣势，导致其公共
服务供给因缺乏人才与财政支撑而陷入 “发展洼地”。
在这种情境下，虹吸效应通过路径依赖不断强化，不仅稀释了协同政策的红利，更使
非中心城市在一体化进程中面临 “空心化”风险，严重制约了区域公共服务均等化的实
质性推进。
（二）市场行政双重壁垒下的利益格局锁定
要素的无壁垒流动是公共服务协同发展的核心前提，但在实践中，市场机制的效率导
向与行政管制的利益博弈形成了 “双重锁定”，严重抑制了协同效应的释放。
一方面，从市场逻辑看，公共服务资源的配置呈现出显著的效率导向特征。新经济地
理学中 “政策—集聚—效率”的循环因果链 表明，即便存在政策干预，优质公共服务
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资源仍会自发向经济能级更高的区域集聚。由于教育、医疗等服务具有强公益性与外部
性，其市场化配置往往受限于流入地的市场容量与支付能力。这种格局下，中心城市凭借
既有的配套优势形成垄断性供给，而中小城市则因消费能力不足与设施薄弱，陷入无法吸
引优质资源入驻的 “马太效应”。这种市场驱动的资源集中，使得公共服务布局产生了深
刻的路径依赖，加剧了区域间的失衡。另一方面，行政管制壁垒则进一步固化了这种空间
分割，其作用机制体现在两个维度。其一，激励不相容导致的协作动力缺失。中央政府的
一体化愿景常与地方政府的短期行为产生张力。过去在以 ＧＤＰ 为核心的政绩考核与地方
利益最大化驱动下，地方政府往往将满足本地需求视为首要导向。受限于行政管辖权边界
与本位主义思维，跨区域协作常因缺乏统一高效的协调机构而陷入 “集体行动困境”。其
二，隐性门槛导致的存量再分配博弈。在 “行政区经济”模式下，公共服务协同本质上
是存量资源的再分配，涉及 “分蛋糕”的零和博弈。为了维护本地居民的 “福利特权”，
地方政府常通过户籍制度、社保统筹层级、准入标准等行政手段设置 “软门槛”。例如，
异地医保结算中的待遇核算差异、教育领域的学籍准入限制等，本质上都是通过行政管制
对公共资源跨域流动施加的隐性壁垒。
市场机制障碍与行政管制壁垒的叠加，形成了制约公共服务区域协同的 “双重锁
定”———市场规律驱动资源向高效区域集聚，行政壁垒则阻碍资源的跨区域再分配，二者
共同构成了区域公共服务一体化进程中的制度性梗阻。
（三）自上而下规划逻辑下的协同路径趋同
我国区域公共服务一体化进程呈现出显著的 “路径趋同”特征，这一现象的形成与
自上而下的规划主导模式具有内在关联性。在科层体制的政策引导与考核压力下，尤其是
在公共服务这类高度依赖财政支撑的领域，无论是省际多核协同城市群、省内单核辐射城
市群、省际单核带动城市群，其协同发展实践均表现出对中央系统性规划的高度遵循。
这种趋同表现为地方政府对显性治理工具的优先选择与标准化复制。在国家战略驱动
下，地方政府普遍聚焦于基础设施的物理联通与数字治理平台的标准化搭建。前者试图通
过跨区域交通网络的建设为要素流动奠定硬件基础，后者则依托数字化转型实现民生服务
的云端整合。这类路径之所以成为主流范式，主要在于其具备显著的 “可量化性”与
“可视性”，能够迅速转化为科层考核中的显性政绩，契合了地方政府在短期考核导向下
的理性选择。同时，标准化举措具备较低的制度成本与极强的可复制性，在很大程度上降
低了地方政府进行差异化创新的探索风险。
然而，这种协同路径的高度趋同，虽确保了政策执行的统一性，但其中 “重显绩、轻
潜绩” 的结构性风险，在一定程度上抑制了地方基于区域禀赋差异进行制度创新的动
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力。因为基础设施与数字平台 仅是协同的物理载体，其核心效能的释放高度依赖于深
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层制度的 “隐性工程”———如服务标准的实质性衔接、财政投入的跨域统筹机制以及居民
权益的均等化保障体系。由于此类改革涉及深层次的利益格局调整，且具有投入周期长、成

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