Page 103 - 《党政研究》2026年第3期

（一）夯实制度底座：推动法治保障与财政事权适配
治理工具的有效运行依赖于适配的制度环境。我国公共服务协同供给须率先夯实法治
与财政两大制度保障，为合同规范、第三方审计、合理退出等工具的本土化移植提供制度
支撑。一方面，推动治理依据从 “行政协议”向 “区域规制”的法治化转型。当前我国
区域公共服务协同多以中心城市牵头的框架协议为依据，此类合作协议其本质仍属于 “软
约束”，缺乏司法保障与违约追责。对此，应借鉴西方先行国家经验，探索制定 《区域一
体化专项条例》 。通过立法明确跨域协同主体的权责边界，厘清中心城市与非中心城市
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在资源输出、成本分担、收益共享中的权利义务；赋予服务水平协议 （ ＳＬＡ）等同民事合
同的法律地位，将抽象的协同原则转化为包含 “触发条件、违约责任、补偿标准”的最
小可行清单 （ ＭＶＰ）；确立程序化退出机制的法律依据，明确退出触发条件、协商流程与
责任追溯标准，破解 “能进不能出”导致的被动参与困境，为合作主体提供稳定的制度
预期。另一方面，构建 “钱随人走”的跨区域财政事权与支出责任适配机制。一是建立
以 “服务人口”为核心基准的财政动态结算体系，打破行政区划对公共服务资金的刚性
禁锢。依托医保结算、学籍管理等大数据平台，精准测算人口跨域流动带来的公共服务需
求变化，推动教育、医疗等领域资金随人口流动实现跨省域、跨市域划转，从根源上消解
地方政府因 “成本外溢、收益留存”产生的协作消极性。二是设立区域协同利益补偿专
项转移支付基金。结合武汉都市圈多期 ＤＩＤ 模型的实证结论，针对协同绩效偏离问题，由
省级政府统筹核算中心城市因虹吸效应获得的溢出收益，按比例提取资金注入补偿基金，
定向用于核心圈层非中心城市的公共服务设施升级与人才培育。通过财政事权的再平衡，
为 “资源下沉 ＫＰＩ”“利益补偿基金”等治理工具的运行提供稳定物质基础，切实激发地
方政府参与协同的内生动力。
（二）强化本土适配，推动合同规程落地
西方先行国家的核心经验在于 “合同优先，形式适配内容”，以刚性契约明确协同主
体的权责边界，避免合作陷入 “口头契约”的形式化困境。但中西方在行政体制、财政
分权模式、治理主体结构上存在本质差异。因此，需构建 “触发条件—责任主体—数据来
源—法源依据”四位一体的合同治理规程，推动域外治理工具的本土化内生适配。其一，
省际多核协同模式可借鉴先行国家的平等协商逻辑。探索 “对等协商 ＋责任清单”机制，
以长三角区域一体化为例，依托长三角政务服务大数据平台获取实时结算数据，以 《区域
一体化行政协议》及各省市地方政府规章为法源依据，当异地就医即时结算率 ＜ ９０％，跨
省学籍互认延迟 ＞ １５ 个工作日 （例），则触发以长三角区域合作办公室为责任主体的监督
审查约束，防止多核博弈陷入 “集体行动困境”。其二，省内单核辐射模式需立足我国省
级行政统筹的制度优势，对先行国家 “形式适配内容”原则进行本土化调整。以武汉都
市圈为例，将省卫健委、教育厅等职能部门作为公共服务区域一体化的责任主体，以省内
公共服务支出面板数据与虹吸强度指数为数据来源，以省级都市圈同城化政策文件为法源
依据，将中心城市的优质资源下沉量 （如异地分院建设、特岗教师派驻等）直接纳入省
级政绩考核。通过 “行政统筹 ＋下沉 ＫＰＩ”机制强制性纠偏虹吸惯性，破解前文实证发现
的 “虹吸效应压制协同效应”梗阻。其三，省际单核带动模式必须正视我国省际行政壁
垒较高的现实，以中原城市群为例，突出 “利益补偿 ＋软边界”机制，以跨省合作框架
协议为法源依据，以中心城市牵头的省际协调小组为责任主体，依托省际协同利益补偿基
金台账开展动态监测，基金专项用于非核心城市的公共服务设施升级与协同能力培育；同
时，推广 “软边界”协作模式，将合作范围限定在地理接壤的 “环线 ／边界断点”区域，
开展单一领域试点，以降低非中心城市的参与成本。三类模式均需每季度开展一次指标评
估，当指标触发阈值时自动启动违约补偿流程，从源头规避 “口头协同”“虚假协同”等
形式化问题，实现先行国家经验与本土治理模式的深度融合。

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