Page 95 - 《党政研究》2026年第3期

也可以是独立于政府部门的审计第三方基于区域协同组织内部公共服务合同所包含的审查
条例实施的业务类审查，此类审查条例的效力可替代甚至优于法定审查。英国国家审计办
公室独立于政府，却拥有法定权力审查地方政府在公共服务府际协同中的实施表现，助力
政府识别公共服务进一步整合的空间，其审查内容涵盖会议组织、议程、记录，乃至服务
水平协议、战略规划与绩效管理等。正式服务审查具有定期性，如加拿大莫克斯山谷地区
依据条例，分别于 ２０１２ 年、２０１７ 年、２０２３ 年对公园合并项目开展审查。正式服务审查本
质上属于一种组织绩效协议，通过保障公共服务质量的持续改进，以响应不断变化的地方
发展背景与民生诉求。
非正式服务审查则要求区域协同组织自行组建指导委员会，并自主确定审查时点与形
式，且可根据参与方需求开展定制化评估。美国威斯康星州大学对当地公共服务府际协同
的调研报告指出：“如果两个或更多市政当局正在考虑合并一项主要市政服务，探索选项
的最佳方式是临时任命一个联合咨询审查委员会。”这种通过邀请参与公共服务府际协同
的地区官员代表及受邀市政人员对项目进展进行自查自评的方式，本质上是一种组织层面
的 “自我调控”机制，通过在必要时重新审视与协商服务范围及条款，达成 “主动体检”
与 “主动保健”的效果。
（四）保障机制：程序化退出制度的风险规避
为妥善化解合作主体间的争端、保障公共服务供给的高效性与质量稳定性，西方先行
国家普遍建立了规范化的合作退出制度。具体而言，当争端各方无法就服务审核后的可接
受条款达成共识时，参与者可通过调解或仲裁有序退出。此类合作退出机制在诸多先行国
家获得制度和法律保障。２１ 世纪初，美国威斯康星州大学对 ９ 个地方公共服务协同供给
案例的调研显示，正式合作协议中可纳入退出条款，以保障合作协议终止时的有序过渡；
同时官方还设立了为期两年的 “强制冷静期”，为各方提供了纠错契机与制定替代服务交
付计划的充足时间。加拿大更是将 “公平退出”写入 《地方政府法》第十部分 “区域结
构”的法律条款中，即明确规定了地方政府在公共服务府际协同中公平退出的具体路
径。 尽管退出合作可能给公共服务合作组织带来挑战，但从管理科学视角看，合作与退
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出均为地方政府在审查基础上提升公共服务供给效率、降低沉没成本的政策工具，不应被
人为限制。 正如奥斯本所言，“我们无法保障运行于行政控制体制之外的组织的每项工
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作都获得成功” ，坦然直面失败并主动纠错，是先行国家推进公共服务协同供给的重要
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经验。
（五）治理范式：协同共创与集中整合的多元并进
面对纳税人对公共服务 “质量效率提升与支出成本控制”的多元诉求，先行国家形
成了 “协同共创”与 “集中整合”两种治理理念：协同共创理念下的大曼彻斯特模式、
平等协商模式，与集中整合理念下的垂直交付模式、集约平台模式及双轨并行模式，均被
实践证明行之有效。
协同共创理念下，中央政府以参与伙伴身份，在公共服务府际协同中提供政策激励乃
至资金支持，并主动引导地方政府拓展至环保、医疗、教育、培训等新兴公共服务领域。
在此理念框架下，无论是中央与地方政府间的纵向合作，还是同级政府间的横向协同，均
通过谈判思路推进，最终达成或签署非正式与正式的政府间合作协议 （ ＩＧＡ），实现公共
服务府际协同供给。
集中整合理念则根植于现代经济学中 “无制约的完全竞争将导致无序竞争”的理论
预设，奉行该理念的先行国家普遍认可通过创建 “超级区域”推动权力集中化，并认为
政府权力分散将 “严重损害地方政府解决区域范围公共问题的能力”。此类通过权力集
中 构建 “超级区域”以提升地方公共服务水平的策略，在先行国家中具有普遍性实践。
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因此，公共服务协同无 “放之四海而皆准”的方案，关键在于根据区域禀赋选择治理范式。

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