Page 94 - 《党政研究》2026年第3期

益”的领域，以成本节约作为引导地方政府跨域合作的内生抓手。
（二）操作原则：合同框架下的形式适配性逻辑
“合同优先，形式适配内容”是先行国家推进公共服务协同供给的核心操作原则。合
同作为刚性约束，通过明确权责边界与合作基准构成协同供给的首要准则 〔 １８〕〔 １９〕 ，为协同
主体提供不可逾越的制度底线 。对先行国家实践的考察印证了这一逻辑。２００９ 年肯特
〔 ２０〕
州立大学公共行政与公共政策中心对俄亥俄州地方政府合作的调研显示，５２％的协同案例
将合同作为核心法律机制，且其所有案例中地方政府对供给形式的选择均以不违背合同约
定为前提，在此基础上才能通过多样化协议设计适配具体需求。
合同保障之下，“形式适配内容”则强调在遵守合同内核的前提下，主体间合作形式
需根据服务属性 （如医疗、教育等领域的差异化特征）与协同目标 （如资源整合、标准
统一等具体诉求）灵活调整。在实践探索中，先行国家已形成多样化的合作形式 （见图
１），且每种形式对应特定职能。领导委员会模式承担部署职能，如日本地方行政联络会议
由中央负责地方事务的官员及地方知事、市长组成，旨在强化地方政府横向联系以推进跨
区域行政 ；执行网络模式 基于互信与互惠原则，通过自愿协作规划公共服务目标与
〔 ２２〕
〔 ２１〕
预期水平，加拿大联邦、省及地方首席长官的非正式会议即为此类 ；超级公司模式旨
〔 ２３〕
在提升合作自主权，该模式由多家有限公司或信托公司联合构成，既能赋予服务供给方更
多自主权，又可有效减轻政府责任；社区 （社团）模式聚焦服务交付功能，如英国大曼
彻斯特模式 由 １０ 个地方政府联合组建，依托 １５８９０ 个社区与社会团体，通过基于地域
〔 ２４〕
的专业团队协作提供集成式公共服务。无论采用何种形式，先行国家在推进公共服务府际
协同时均遵循 “形式遵循内容”原则，即根据功能需求将不同形式纳入协同供给的整体
框架，确保形式选择服务于实际协同目标。

图 １ 先行国家多样化合作形式
这种 “合同定底线、形式随需变”的逻辑，既保障了协同供给的规范性，又赋予其
应对复杂场景的弹性空间，实现了治理工具与服务内容的精准适配，避免 “路径趋同”。
（三）优化动力：正式与非正式审查的双轨驱动
公共服务协同供给的优化动力根植于区域层面的正式与非正式服务审查 。
〔 ２５〕
正式服务审查用于衡量公共服务协作在多大程度上遵循既定程序推进，其核心在于审
查协同供给过程的规范化水平。正式服务审查的主体既可以是上一级政府部门下辖的公共
服务委员会实施的行政式审查，例如，威尔士政府为审查各地方当局辖区内公共服务协同
工作，设立公共服务委员会 （ ＰＳＢｓ），该委员会需对公共服务区域协同进行审查评估，并
定期发布年度报告，以说明其对威尔士 《未来世代福祉 （威尔士）法》的履行情况 ；
〔 ２６〕
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