Page 13 - 《党政研究》2025年第3期

呢？怎样抓落实？

一、持续深化 “分税制”财税配套改革

１９９４ 年实施的 “分税制”财税配套改革，是中国进入改革开放新时期后， “渐进改
革”路径上带有不同寻常的 “突变”性质的里程碑式制度创新，其历史功绩可最浓缩地
概括为：使作为 “国家治理基础和重要支柱”的财政制度框架，终于实现了从 “分灶吃
饭 （划分收支，分级包干）”的行政性分权，向 “以分税制为基础的分级财政”的经济性
分权的决定性转变，从而适应 １９９２ 年邓小平 “南方谈话”后由党的最高决策层随之确立
的 “社会主义市场经济目标模式”，依照 “国家调节市场，市场引导企业”的间接调控内
在逻辑，三位一体地在制度安排上正确处理政府与企业 （市场法人）、中央与地方、各级
政府 （公权体系）与作为自然人的纳税人 （公民）的关系，打开了进一步深化改革解放
社会生产力推动中国现代化进程的广阔空间。
但由于种种主、客观条件制约，１９９４ 年的分税制改革，还带有较浓重的过渡色彩，
其后三十年时间段内，虽有后续的深化改革任务在不少方面得以跟进落实完成，但总体而
言还必须承认：迄今为止，在 １９９４ 年改革的基本制度成果———中央和以省为代表的地方
之间的分税制框架得以维系 （只是共享税比重在不得已情况下越搞越大）的同时，省以
下的分税制还迟迟未能真正落实。
为贯彻党的二十届三中全会 《决定》关于推进新一轮财税改革指导精神，面对实际
情况，需再次强调和肯定，分税制是适应中国特色社会主义市场经济要求的财政体制安排
的唯一选择，在这一大方向必须坚持的前提之下，未来几年，要积极解决深化改革中怎样
使分税制 “横向到边、纵向到底”真正贯彻落实的问题。最关键之处，是解决省以下分
税制能够按照 １９９４ 年分税制改革的意图在中国特色之下找到解决方案、能够落地的问题。
需要强调，财税体制改革在新的阶段攻坚克难，是实际上聚焦这样一个重要问题的挑战性
任务。
完成这一任务显然不能一蹴而就。进入改革深水区，只能采取 “最小一揽子多轮推
进”的方式。中央已把未来一个时间段内能够操作的事项，都写进党的二十届三中全会
《决定》了。在此很有必要勾画一下，按研究者定位来说，笔者认为我国财政体制既要符
合国际上的普遍情况，又对应于中国国情下的具体情况，那么省以下分税制较易形成可操
作方案设计，即真正的实体财政按三级配税基。在这一框架下深化改革，相关基本逻辑决
定的任务内容，就是每一级政权要有一级合理的事权规定，同时要有一级与事权相顺应的
财权，财权首先要解决正税这种最规范而稳定的大宗收入来源的税基配置。然后还要有产
权清晰化、合理化的资产管理权，以及分级的举债权。最后形成的是三级框架之下的 “一
级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级资产权，一级举债权，一级规范化的按现
代治理取向而完善的预算”。这个预算是所有公共财政运行诉求的载体。
这一套制度安排，即要形成 “政权—事权—财权—税基—资产权—举债权—预算”
的制度安排在扁平化的三级框架中环环相扣地内洽，再配上中央与省两级自上而下的转移
支付和辅助性的横向转移支付 （如对口支援和生态补偿），最后达到在寻求长治久安状态
之下，各级、各地政府主体，哪怕是在最欠发达的地区，地方政府也可以做到自己的 “财
权与事权相顺应，财力与事权具体化的支出责任相匹配”。这样一种境界的实现，是需要
在攻坚克难的深化改革中 “啃硬骨头”的。
现在来看，扁平化的任务之路已走了一半———千年之交以后我国的农村税费改革，解
决了 “乡财县管乡用”的问题。县之下的乡镇，实际上看作县级预算下管的一个预算单
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