Page 95 - 《党政研究》2025年第2期

重组的结果是发展出各种各样的代理关系和代理组织形式，完成权威集中化和个体组织
化，目标是将分化的、多元化的个体和群体整合进各种 （公共或权威）组织形式当中。
无论是传统还是现代，官民合作的治理逻辑必然发展出政府的多元角色、多中心控制权的
代理组织关系和代理组织形式，其主导的经济社会生活必然具有的全能支配性质和社会个
体化特性。在这样的治理逻辑主导下，“权力机构挤占社会空间，吸纳社会资源”， 真正
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意义上的社会生活、民治或社会自治就发展不起来。但问题的另一方面是，国家与社会关
系出现了一些新元素，即经济分工、利益多元导致社会权力分散，权威的来源和秩序规范
的来源日益多样化，一些组织尤其是经济组织，凭借自身的资源占有领域，来扩大政治经
济社会影响力。也就是说，利益群体的分化，社会结构的多元化，社会身份的多样化，出
现了对个人权利与社会权利的重新确立需求，或者说，个人权利与社会权利具有了 “建构
性的”（ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｖｅ）含义———个人自治权与社会自治权———个人有决定自己事情的权利
即个人自治权，社会自治是个人自治的联合和扩展形式即社会自治权。自治权必有法律保
障：一方面，社会自治遵循法治原则，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提，没有公
民个人的结社权，就没有社会组织的自治权；另一方面，国家为社会自治提供制度性的法
律保障，即对社会自治活动确立人人适用的普遍法律规则。所以，法治是社会自治制度化
的保障，是社会共同体存在的基本制度条件。因此，如何在一个利益分化和社会多样化的
社会，既能保证代理治理体系的党政一元化权威地位，又能维持一个相对稳定的权威社会
秩序，这取决于代理治理体系能否解决如下问题：重塑地方公共权威，与公共社会建立紧
密的价值关联和利益关联，并提升社会自治能力，保障个人自治权与社会自治权，把社会
秩序确立在民主、自治和法治的基础上。这意味着要完成从权威秩序到自治秩序的转型，
前者建立在权威与服从关系上，发挥整合功能的是政治权力和政府权力；后者建立在个人
自治权和社会自治权上，发挥整合功能的是公共规则 （来自于法律）和社会规则 （来自
于契约）。总之，治理 （ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）以地方民众为中心，管理公共事务，维护公共秩序，
提供公共产品和公共服务，这个过程或目标的实现是众多不同利益组织化形式 （政府组
织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系）共同发挥作用的结
果。因此，对于亦官亦民或非官非民的代理治理体系来说，就是要把官与民的界限及分属
的责任领域区别开来，官有官的公共责任，民有民的社会权利，这是官民合作治理的前

提。在这里，社会自治秩序的建构乃是社会利益组织化和社会治理秩序形成的必要条件。
第三，秩序规范变迁。从秩序规范上看，代理治理类型是国家在基层社会的支配形
式，古今皆如此，区别只在于国家支配权力的限度与形式。所以，代理治理的 “中介功
能”就是将国家的法律或政策贯彻于基层社会生活的方方面面，所谓 “社区国家化”就
①
是一个恰当的概括。来自国家的法律或政策是一种外部性规范，指向的是一种权威秩序。
但基层社会还有另一套秩序规范即地方性规范，它成长于地方性知识体系。哈耶克认为，

所有社会型构的社会秩序不是生成的就是建构的，前者是指 “自生自发的秩序”（ ｓｐｏｎｔａ
ｎｅｏｕｓ ｏｒｄｅｒ），而后者则是指 “组织” （ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）或者 “人造的秩序” （ ａ ｍａｄｅ ｏｒ
ｄｅｒ） 。这两种社会秩序构成规则的关键性区别在于，权威秩序运用强制性权力或法律来
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达至秩序；地方性规范是一般性规则，其特征有三：其一，它把社会视为基于对于环境的
有限知识之上的人之行为的结果，而非人之设计的结果，即 “自发的规则”；其二，那些

① 萧凤霞 （ ＨｅｌｅｎＳｉｕ）通过对镇、乡、村的个案研究，发现传统时代的社区具有较大的自主性，国家利用地方精英
分子控制民间社会与社区生活。但自 ２０世纪以来，国家行政权力不断地向下延伸，使社区 “细胞化”，造成社区
国家化的倾向。参阅 Ｓｉｕ，Ｈｅｌｅｎ Ｆ．，Ａｇｅｎｔｓ ａｎｄ Ｖｉｃｔｉｍｓ ｉｎ Ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ：Ｎｅｗ Ｈａｖｅｎ：Ｙａｌｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１９８９．
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