Page 94 - 《党政研究》2025年第2期

求，并且这种偏好需求能够使代理组织所具有的 （政治或行政）权力变成 （党政系统）
内部约束无力和 （基层社会）外部力量无法约束的异化力量，比如代理组织除了具备公
共治理的角色，还兼具基层社会利益代表的角色，公共体制只有通过它才能与基层社会建
立政治与行政联系，比如，一些最重要的资源，如集体土地处置、贷款担保、来自上方的
各项政策优惠，等等，均要通过它才能进入基层社会的公共事务领域以及基层民众的日常
生活中。这实际上赋予了代理组织对基层经济社会发展的支配力和控制力。最后，在代理
治理体系内部，政治关系变成了利益竞争关系，所谓 “治理吸纳政治”或 “治理吸纳民
主”，只是代理治理体系内部利益协调和平衡的一种修辞而已。如此一来，治理社会变成
如同 “乡村集市”（ ｃｏｕｎｔｒｙ ｍａｒｋｅｔｐｌａｃｅ）一样的多边交易 （ ｔｒａｎｓａｃｔ ｂｕｓｉｎｅｓｓ），各个治理
单元既有体制内的 （层级不同的党政系统的组织）也有体制外的 （各种依附性经济社会
组织形式）。在这里，体制外的单元与公共体制的关联，在性质上与体制内的单元完全不
同，亦即体制外组织单元的基本行动逻辑、地位获得的模式、资源流动方式，与体制内有
等级的科层架构是不一样的，体制内的单元是制度化的，体制外的基本上是半制度化或非
制度化的，等等，各有来源，各取所需。这些差异表明，代理治理体系内部各方都能遵守
的利益协调规则和机制并不存在，故此，违反政治原则与行政规则的变通做法随处可见。
综上所述，代理治理系统内部存在两个运行逻辑：政治逻辑与行政逻辑。这两种权威逻辑
在基层治理过程中表现为法理性权力与实质性权力的协作、冲突与张力，亦即行政权力遵
循科层制逻辑，具有 “法理型权威”的特性，但政治一般从执政合法性出发，要考虑民意
①
动态，亦即政治认同需要扎根于民意基础之中。政治权威与行政权威各自遵循的逻辑不同，
在实际的治理过程中，各自依据和作用的方向并不总是一致，甚至处于矛盾和冲突之中。
第二，官治与民治。代理治理类型是一个亦官亦民或非官非民的组织与管理结构体
系，也就是说，它既不是国家政权分支，也不具有主体社会的实质性含义，但它又兼具政
府与社会两边的 （权力 ／权利）角色代理特征。正因为如此，促其变革的基础性因素是社
会分化与社会结构的变化，即它的改变来自于 “民”的部分———以个人权利为中心社会
自治的发展与成长。传统与现代代理治理类型有一个共同的基本结构特性：有 “民治”
或自治空间但没有自治的实质意义。帝制时代，有一个连接皇权与个体的非官亦官的非正
式组织———胥吏阶层和士绅群体，杜赞奇把这个中介功能部分称之为 “国家经纪体
制”———保护型与赢利性的经纪体制，乃是皇权对乡村社会实施间接统治的一种社会组织
与管理形式。近现代以来的政府治理也具有国家经纪体制的性质特征即代理治理体系。与
帝制不同，后者的 “安排秩序观念”服务于一种 “建构性的”（ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｖｅ）组织秩序观，
其本质特征就是国家权力进入社会，或者 （改革开放前）对社会进行组织化重组，以
“单位组织”来建构代理治理体系，或者 （改革开放后）因应社会成员身份差别比例越来
越大 ，同时在工业化和城镇化发展的大趋势下，人口、资源的流动渐成常态，对国家体
②
制外个体和社会群体的管理 ／治理的需求，以政党为中心对之前的代理体系进行结构重组，

① 韦伯对法理型权威的定义：对合理性制度的服从，建立在信任规章制度和行为规则的合法性与合理性基础上，
来自于制度表现出的价值合理性或目的合理性，形成官僚制组织，组织关系为理性非人格关系。法理型统治建
立在正式制订的规则和法令的正当性基础之上。被统治者不再是服从于统治者个人，而是服从于法规，他之所
以服从，是因为他相信法律和规章制度是正当的和合理的。法理型统治的典型形式就是官僚制 （又名科层制）。
② 改革开放后，国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降，在某些经济领域和行业中，
国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。
进入市场组织的人在不断增长，还在单位利益结构当中的人在不断地减少。参阅李汉林：《中国单位社会：议
论、思考与研究》，中国社会科学出版社，２０１４年，第 １页。
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