Page 93 - 《党政研究》2025年第2期

会关系基础，亦即个体彼此之间的经济、政治等行动都是嵌入于这种特殊主义的社会关系
之中。也就是说，公共权威与个体民众无一例外都遵循一种特殊主义的道德、规范和伦
理。个人之间的联系是很少的，同时这些个人之间的联系也主要是通过与一个共同的权威
的联系才得以建立，而不是直接发生联系，不是生活在一个互相依赖的群体之中。概言
之，个体化的社会结构特点造成社会联系弱化，特殊主义的社会关系不能完成向普遍主义
的社会关系的转化。在这里，特殊主义的、个人化的社会交换关系与普遍主义的、契约性
的社会支持关系之间的界限，公共因素与私人因素的边界，是模糊不清的甚至是刻意混淆
起来的一种社会政治关系，但它却是政治庇护关系得以维持和运用的关键性条件。所以，
社会治理过程既不纯粹是发生于公共领域的事情，也不全然是发生于私人领域的事情，而
是体现了一种公共领域与私人领域结合在一起的政治社会现象，是在特殊主义社会关系基
础上发生的结合或混一。

五、代理治理类型的基础性问题：权威结构、官治与民治、秩序规范变迁

代理治理结构没有民治系统但有 “民”的部分，所谓 “行政代替自治”“行政吸纳治
理”等看法，就是对这种没有多少实质性意义的 “自治”的代理治理结构组织与管理方
式的不恰当概括。代理治理类型有两个逻辑前提：权力集中与社会同质化。过去，能够把
代理治理做出区分的是家—国、公—私、官—民等制度文化观念，在今天，这些概念分别
反映于国家与社会这两个现代观念范畴的某些侧面。 换言之，代理治理类型之所以能够
〔 ２４〕
存在，乃是由于支撑这个结构的一系列前提条件不变，比如，集权体制，政治、行政科层
化，大量的、流动的社会成员个体化，等等，这些都是它有效治理的基础性、结构性前提
条件。反过来讲，如果立于其上的这一系列结构性、基础性的条件发生了变化，比如，个
人自治权与社会自治权的发育成长，利益群体多元化，社会结构多元化、社会流动广泛且
常态化，公域与私域各自遵循不同的规范约束并得到法律的确认和保障，等等，这些政治
社会因素的变化会促成基础性、结构性的变化并最终反映在个体与公共之间的权利关系与
组织关系的变化上。
下面我们通过对当下代理治理体系的一些基础性和结构性的问题进行概括，以便能够
更深入地认识和解释代理治理类型的一般性问题、制度逻辑及其基础性的前提条件。
第一，权威结构。代理治理是一个来自于政治与行政两个系统支持的授权组织体系。
换言之，它不仅有行政权力，也有政治权力，即政治权力 （来自党组织）和行政权力
（来自政权机构）进入代理组织系统并发挥主导和支配作用。或者说，代理治理体系实质
上是政治治理，是一种行政权力服从于政治权力的政治治理体系。首先，党政双重权威体
制治理逻辑与官僚群体的治理规则和依据于标准的 （韦伯）科层制形似但质不同，前者
具有政治嵌入行政的体制特性，官僚群体是一个负有 “政治责任”的特殊群体；后者属
于 “法理型权威”，具有 “合理性”（ ｒａｔｉｏｎａｌｉｔｙ）或 “合法性” （ ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）特性，科层
制是它最纯粹的形式。其次，党政系统外围组织及 （国营或集体性质）企事业单位，乃
是政治治理的延伸部分，具有派生群体的特征，实质上也是党政权力的代理部分，这个部
分既是被纳入治理体系中的对象又是实现有效治理的组织形式。总之，对代理治理权威来
源体系的准确概括由如下两方面构成。一方面，代理治理模式的权威来源在国家，不在基
层社会，向上级政府 （国家）负责，与基层社会没有实质性授权关系。权力来源决定其
内部组织构造和外部治理方式。是故，这个治理模式的决策主要来自两种约束，一是政治
权力约束，主要是来自上级人事权的约束；二是行政资源的约束，主要来自本地社会资源
与干部队伍的治理能力和执行力的约束。另一方面，代理组织有自身的政治利益偏好需
１ · ·
９