Page 104 - 《党政研究》2025年第2期

存在差异，根据不完全合同理论，作为代理方的供给主体存在利用不对称信息来获取自身
利益的机会主义行为。但在实践中，代理方并不总是机会主义者，他们也可能对委托方忠
诚并作出利他行为。关系合同理论指出信任是确保合同取得良好绩效的关键 ，如果合
〔 ４６〕
同双方都能相互信任，他们相信合作关系中不会出现机会主义行为 。委托方和代理方
〔 ４７〕
之间的信任关系可从合同双方的目标一致性体现，基层政府在选择服务供给主体时，按照
供给方的组织目标与公共性目标的契合程度，对政府组织、非营利组织、营利组织的信任

程度依次递减。
（ ２）政府能力是否支持
无论基层政府选择何种公共服务供给模式，合同是参与各方资源交换的一个过程，在
交换过程中就会产生新的交易成本，因为交易成本的存在，在任何情况下都很难有完备的
合同。因此，不完全合同是更为常见的治理情境，其带来的不确定性意味着事后博弈是必
须的，这就需要基层政府在公共服务供给模式的选择前评估合同管理投入的资源多少和能
力大小。从监督管理能力来看，不同的公共服务供给模式会带来不同的合同关系和风险分
配，为了保证代理方行为与委托方的目标保持一致，不完全合同理论认为需要采用各种激
励措施、制裁手段、监督机制以及灵活谈判方式等。当合同的委托方和代理方目标不一致

时，双方天然存在不信任并出现不可置信承诺，委托方需要强硬的监管手段约束代理方行
为。当双方的目标越趋近一致，双方之间的信任程度越高，委托方越认为代理方能够自我
约束，监管程度就越弱 。
〔 ４８〕
３． 公共服务供给模式选择策略
基层政府自主性空间有限和 “属地无限责任”的矛盾构成了 “上面千条线，下面一
根针”的日常基层治理困境，在中心任务、常规任务以及大量临时性任务都要推进的情况
下，基层政府行动的原则是最大限度地完成更多目标、获取更大利益，因此需要根据目标
的不同进行任务的优先排序或整合，此外基层政府还会将其对不同供给主体的认知态度纳
入公共服务供给模式的决策模型中，但基层政府的行为和工作绩效受到基层政府资源和能
力的约束。总而言之，在基层政府自主性空间和其对供给主体的认知态度的相互交织影响

下，基层政府或是主动或是被动地选择不同的公共服务供给模式。
关于公共服务供给模式的类型研究，德胡格 （ Ｄｅｈｏｏｇ） 根据外部环境特征、组织的
〔 ４９〕
资源水平、不确定性程度三个条件将服务外包分为竞争、谈判、合作三种模式。结合中国
实际，王名、乐园 根据政府与非营利组织的关系是独立性还是依赖性的、购买程序是
〔 ５０〕
竞争性的还是非竞争性两个维度，归纳出中国政府购买服务的依赖关系非竞争性购买、独
立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买这三种模式。类似地，韩俊魁 也总结了三
〔 ５１〕
个政府购买服务模式，分别是竞争性购买、体制内吸纳和体制外非正式的按需购买。以上
研究主要从结果呈现出来的政府和社会组织的关系、按照购买形式的特征划分公共服务供
给模式类型。本文从政策执行主体的基层政府视角出发，将公共服务供给模式划分为政府
自主供给、社会组织供给和企业供给三种类型。其中，政府自主供给模式由政府 “生产”

和 “监督”，实际上是传统的政府 “生产”公共服务模式的一种。围绕基层政府 “目标 －
能力”两个维度，结合其对供给主体的认知态度，当基层政府的行动意愿较高时，其倾向
于选择目标较为一致的自主供给模式或社会组织供给模式，如资源充足倾向于选择自主供
给模式，社会组织供给模式次之；而其行动意愿较低时则倾向于选择社会组织供给模式，
对基层政府能力要求较低的企业供给模式次之 （如图 １ 所示）。
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