Page 109 - 《党政研究》2025年第2期

是基层政府自建厨房，需要投入大量厨房基建资金，而企业供给模式中餐饮企业本身自带
厨房，具备规模化生产的优势，食材、运营等成本比其他两种供给模式低。按照效率逻
辑，在政府规定餐费标准的情况下，企业供给模式应是最优解。但通过对 Ａ 市助餐配餐
服务的跟踪研究发现，政府购买服务的核心目标并不在于控制成本和提高效率，甚至公共
服务绩效的改善也不一定是基层政府的优先项，供给模式的选择很大程度上取决于基层政
府的目标和能力。
（一）多目标情景下的任务排序
在助餐配餐服务供给过程中存在多重委托代理关系。第一层委托代理关系是由公民与
政府构成，政府有回应社会需求的公共目标；第二层委托代理关系是上级政府与基层政府
构成，在 Ａ 市建设 “大城市大养老”模式的制度背景下，Ａ 市 “市 －区 －镇 （街）”三
级养老服务体系呈现出市负责政策制定、区负责监督管理、镇 （街）负责政策实施的职
责分工，从市、区到镇 （街），政府组织的自主性空间出现层级压缩 ；第三层委托代理
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关系是由基层政府和服务供给主体构成，基层政府自主生产或委托社会组织、餐饮企业进

行具体的服务供给。基层政府在助餐配餐服务的多重委托代理关系中既是委托方也是代理
方，面临来自外部和自身需求的四项目标任务：一是在 Ａ 市三级养老服务体系中需要回
应上级政府的助餐配餐政策要求，二是回应辖区内居民的实际养老需求，三是在 “上面千
条线，下面一根针”的日常基层治理情境下面临多线程任务工作要求，四是基层政府自身
有治理创新的政绩冲动或风险规避的需求。当基层政府考虑以购买的方式供给服务时，涉
及到政府对外部供给主体的认知取向问题，基层政府可能将合作视为基层创新或潜在风
险。在与外部供给主体合作过程中，项目存在失败的可能，政府需要承担收拾 “烂摊子”
的风险和兜底责任，因此降低外部风险也是基层政府的目标之一。
基层政府的不同目标决定了其在政策实施中的积极性程度。助餐配餐服务供给既是回
应自上而下的上级政策要求、也是回应自下而上的社会实际需求的一项任务。从 “完成任
务”的角度来看，基层政府选择任何一种服务供给模式都可以达成前两项目标。在此情况
下，基层政府会更多考虑如何和第三项、第四项的目标任务整合起来，实现 “一举多
得”。例如，有些街道希望自己做助餐配餐，因为需要解决就业问题，希望整合更多目标

任务的基层政府倾向于选择政府供给模式，由基层政府自主生产和提供服务。另外，当辖
区内老年人数量较多、服务需求较大时，试点工作更容易出成果，基层政府则会在多线程
任务情景中将该项工作优先排序，政府自主供给模式是基层政府借助科层制优势最能控制
服务产出和工作成效的模式。而政府购买服务通常被视为基层治理创新之举，基层政府可
能会通过发展社会组织来解决服务供给之外的行政任务，出现 “行政吸纳”或 “行政借
道”等行为。当该项工作未能被基层政府优先排序时 （尤其是助餐配餐服务作为一项民
生工作，其重要性往往排在经济发展等工作之后，如 Ｈ 区），基层政府会采取 “完成任
务”的策略，此时委托社会或市场提供服务被视为基层政府减负行为，基层政府无需投入
过多精力和资源。
（二）多线程任务下的政府能力
助餐配餐服务需要基层政府具备资源动员、监督管理等能力。资源动员能力包括财政
资金、人力资源、自有物业等自身经济能力，还包括辖区内可发动的企业、社会组织、志
愿者等社会资本。监督管理能力主要指基层政府在服务供给过程中具备的目标设置、检查
考核、组织实施等方面的能力。在多线程任务的治理情景下，基层政府不仅要考虑任务排
序，还要思考如何将有限的资源合理分配到各个任务上，基层政府是否有足够的人力财
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