Page 110 - 《党政研究》2025年第2期

力、合同监管能力等，这些因素都限制了基层政府公共服务供给的能力。
在完成助餐配餐服务供给的任务过程中，当该任务符合基层政府的目标追求、组织能

力与目标匹配时，基层政府会选择非竞争性的政府自主供给模式 （如 Ｊ 街道长者饭堂）。Ｊ
街道长者饭堂具有明确的官办背景，Ｊ 街道通过行政命令推动服务供给，基层政府作为委
托方对代理方基本没有监管机制，主要依靠代理方的高度忠诚和自我监督，双方是强关
系、弱监管的合作。从具体的服务监管来看，Ｊ 街道长者饭堂严格遵守各项规定，自觉接
受市场监管部门督查，定期填报 《食品药品监督管理局日常检查记录表》，制定长者饭堂
卫生管理、食品加工制作过程管理等制度，食材确保正规渠道购入、不隔夜等。从基层政
府的角度来看，这种服务供给模式的管理成本最低，借助原有的科层制行政管理不需要额
外的沟通和协商成本。
当基层政府选择政府购买服务的方式时，基于和社会组织的目标一致性、在社会服务
供给中有过合作、基层治理创新、社会组织管理风险较小等考虑，基层政府在社会组织和
企业之间会更倾向于将项目委托给社会组织 （如 Ｔ 区长者饭堂）。社会组织的公共性价值

目标促进了作为代理方的忠诚，尽管有拓展服务规模的内在动机，但社会组织在服务运作
上较为依赖政府的支持，政府主要是基于信任、协商的原则，引导社会组织的目标和行为
向政府期望的方向靠近。例如在服务规模上的协商，随着助餐配餐服务的开展和需求增
加，Ｔ 区长者饭堂的日配餐量达到 ３００ 份，但扩大经营规模一定程度上影响了服务质量。
Ｔ 区民政局与 ＪＸ 社工机构双方经过协商后，确定在承担轻微亏损的情况下将日配餐量稳
定在 ２００ 份，以保证服务质量。可以看到，社会组织供给模式中基层政府对社会组织的管
理主要是基于共识和渐进的决策，基层政府对社会组织是常规监管，目标一致性赋予社会
组织较大的驱动力，引导社会组织的行为合乎制度和合同规范，减少信息不对称诱致的机
会主义行为。但在这种不平等的合作关系中，基层政府作为委托方有内在冲动 “控制”
社会组织，将其内化为自身的帮手，例如 Ｔ 区民政局将部分助餐配餐申请受理和审核等行
政工作转移给 ＪＸ 社工机构，基层政府的行政减压实际上转嫁为社会组织的工作负担。
当该任务无法和其他工作目标整合时，这意味着基层政府需要额外的 “努力”，此时

基层政府并不愿意过多投入人、财、物等资源，从而 “被动”选择企业供给模式 （如 Ｈ
街道长者饭堂）。市场供给模式中的合同双方是独立性合作关系，双方在目标追求上存在
差异甚至冲突，相互依赖程度较低，基层政府主要依靠严格的正式监管机制约束餐饮企业
行为。在具体实践中，Ｈ 街道为了避免餐饮企业的盈利冲动损害服务的公益性，在设计合
同、监督机制、合同管理等方面上制定较多防范措施。一是提出激励机制，对餐饮企业给
予荣誉回馈和奖励补贴，引导餐饮企业以回馈社会的企业社会责任参与到助餐配餐工作，
降低企业在该服务项目上的盈利期望。二是运用风险分担机制，将助餐配餐服务拆分为配
餐和送餐两个部分，委托餐饮企业负责制餐配餐，委托社会组织进行送餐，将责任和风险
分担给两个不同代理主体。三是应用目标约束机制，Ｈ 街道的实际服务对象仅为免费资助
老人，以确定的服务人数约束餐饮企业扩大经营规模达到盈利的倾向行为，限制了企业的
日配餐量和生产效率的提高。四是引入多方监督机制。Ｈ 街道、社会组织和餐饮企业签订
三方协议，建立定期座谈会就助餐配餐服务的需求、建议等进行讨论和反馈，以保证服务
质量。Ｈ 街道引入社会组织作为协调角色，实际上将自身需要承担的监督责任转移给社会
组织，社会组织在具体运作中从协调者变异为实际监督者，在实际意义上成为街道办事处
的代言人。Ｈ 街道作为服务购买方在具体监督上存在明显的缺位，社会组织需要直接对接
餐饮企业、反映老人意见，但在督促餐饮企业改善服务质量上显得能力不足。
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