Page 112 - 《党政研究》2025年第2期

公共服务单位制供给的惯性偏好。从基层政府视角出发，依托 “目标—能力”分析框架，
通过对 Ａ 市助餐配餐服务的三种供给模式的实践案例对比，本文探讨了基层政府在公共
服务供给模式选择上的行为逻辑。研究发现，基层政府在公共服务供给模式的决策上受到
自主性空间的约束，来自内外部的多维目标影响了基层政府在政策执行时的积极性，由于
资源的有限性和专业能力的不足，基层政府需要对不同目标和任务进行合并、排序以及资
源的分配。同时，对供给主体的不同认知态度也会影响基层政府的选择，在备选的供给模
式中，基层政府需要考虑合作双方的目标是否一致、政府能力能否支持这两个关键问题。
在充分考虑自身的自主性空间和对供给主体的认知定位的基础上，即使是面对相同的制度
安排，基层政府也可能作出不同的供给模式选择。
对比三种供给模式，政府自主供给模式中基层政府可以便利地借助成熟的科层管理体
系去应对公共服务的供给任务，因而基层政府在整个助餐配餐工作中既是服务规划者，也
是服务的管理实施者，整体上还是政府 “大包大揽”的服务供给模式。但是，这种模式
因科层制产生的官僚成本也会随之增加，在机构编制刚性收缩、政府职能转变的现实要求

下变得难以为继，基层政府进而转向购买服务。将公共服务的安排与生产分开可能会改善
公共服务供给绩效，但也会增加合同监督管理等交易成本，考虑到基层政府对不同供给主
体的风险认知和角色定位，作为 “服务之手”或是 “行政末梢”的社会组织是基层政府
优先选择的供给模式。由于基层政府在购买服务时未能同步提升相应的合同管理能力，企
业供给模式未能有效发挥市场在资源配置的优势。本文还发现，在基层政府目标转移、治
理机制发生变化时，社会组织供给模式中双方目标较为一致、对基层政府的资源依赖程度
高、对政府能力配置要求较低，是更稳定的服务供给类型，这对公共服务的供给连续性和
高质量发展有重要意义。
进一步讨论，政府能力的有限性与公共服务需求的无限性之间存在矛盾，这决定了公
共服务的多元供给和协同合作是政府更有效提供公共服务的必然趋势。如何有效地整合社
会和市场各方的资源和力量，结合本文提出的 “目标—能力”分析框架，政府需要承担
起公共服务供给的主体责任以及提升多主体协同治理的管理能力，提高资源充分有效利用
的可能，才能更好地满足人民群众对美好生活的向往，实现民生福祉的增长。

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