Page 108 - 《党政研究》2025年第2期

民政部门的主要资源来自财政资金划拨，其通常选择政府购买服务的方式，因而由民
政部门购买的助餐配餐服务可以委托社会组织或企业供给。实践中，Ｔ 区民政局主要是通
过将助餐配餐服务以及其他多项居家养老服务打包成一个大型服务外包项目的方式，在政
府购买服务的竞争性程序中将以盈利为目标、只有供餐功能的企业排除在外，确保助餐配
餐服务能够由社会组织竞得。
助餐配餐服务委托给社会组织而非企业供给，对于 Ｔ 区民政局是一举三得的主动做
法。首先，相对于主要目标是盈利的市场组织，社会组织的组织属性、对政府的资源依赖
程度等特征，使得合同双方的目标趋向一致，能够有效降低合同的管理监督成本的同时保
证服务成效，基层政府从而更好地完成上级任务。示范中心运营短短一年多时间内，就获
得全国老龄办、省政法委等各级领导的高度评价。其次，Ｔ 区民政局将包括助餐配餐服务
在内的社区居家养老服务同时委托给社会组织，既完成了助餐配餐服务的工作，又推动了
Ｔ 区社区居家养老服务工作的发展。最后，Ｔ 区民政局有基层治理创新的政绩冲动，中标
的 ＪＸ 社工机构 ２０１５ 年在 Ｔ 区民政局注册成立，２０１６ 年获得示范中心的服务运营权，Ｔ 区

表现出积极发展辖区内社会组织的热情。
３． Ｈ 区 Ｈ 街道：企业供给模式
Ｈ 区是行政区与功能区融合发展的区域，是 Ａ 市的重要经济发展引擎，对 Ａ 市实体
经济发展起到龙头带动作用，其发展目标是打造 “经济发展最强区”。作为 Ａ 市的新城
区，Ｈ 区的人口结构较为年轻，２０２０ 年底 ６０ 岁及以上人口占常住人口的 ８． ４１％，辖区内
养老服务需求和养老问题并不十分突出，因此 Ｈ 区对该项政策的落实积极性较低，处于
被动完成任务的状态。２０１６ 年，为完成 Ａ 市安排的助餐配餐服务工作，与 Ａ 市其他区的
做法不同，Ｈ 区主要是向市场餐饮企业购买助餐配餐服务，该模式对镇 （街）、社区的资
源配置要求较低，配餐点沿用社区日间托老服务中心等原有养老服务场地即可，无需建设
厨房，资源投入较少，成本易于控制，助餐配餐服务迅速在全区推广。２０１７ 年初 Ａ 市民
政局召开全市社区居家养老服务创新试点第一次现场会时，全市设立助餐点 ２０２ 个，其中
Ｈ 区设立助餐点 １４５ 个，占比超过全市一半，是全市最早实现镇 （街）全覆盖的区之一。
以 Ｈ 区 Ｈ 街道为例，２０１８ 年 Ｈ 街道通过政府购买服务的方式选取 ＪＧＹ 餐饮企业作为

助餐配餐服务的承包商，为 Ｈ 街道下辖的 １６ 个社区助餐点配餐。此前 Ｈ 街道一直是该餐
饮企业集中配餐到各个助餐点，２０１７ 年底 Ｈ 街道打算通过正式的公开招投标方式购买助
餐配餐服务，但由于竞争性不足 （不足三家竞标单位），废标两次，最后通过单一来源采
购方式得以和该餐饮企业继续合作。
在该模式中，餐饮企业只负责配餐工作，具体的助餐点运营由 Ｈ 街道交给社区日间
托老服务中心的服务承包方 （社会组织）一并负责。因此，实际上 Ｈ 街道的助餐配餐服
务供给需要街道、餐饮企业和社会组织共同完成，Ｈ 街道和餐饮企业、社会组织签署三方
协议，餐饮企业负责服务生产、社会组织负责服务递送以及作为 Ｈ 街道和餐饮企业的协
调者。该服务供给模式涉及主体较多，委托代理关系较为复杂，尽管前期需要基层政府投
入的资源和精力不多，但在后期为 Ｈ 街道增加了很大的合同管理监督成本。

四、不同公共服务供给模式下的选择逻辑

尽管面临着相同的制度环境和政策要求等外部因素，但基层政府在服务供给模式选择
时存在差异，Ａ 市助餐配餐服务形成了政府供给、社会供给、市场供给等混合供给的多元
共治格局。从服务供给主体的专业性特征分析，政府自主供给模式和社会组织供给模式都
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