Page 103 - 《党政研究》2025年第2期

展出事本主义的策略行为和治理方式 〔 ３６〕〔 ３７〕 。在考察基层政府的策略性应对过程中，郑佳
斯 提出目标 －策略的分析框架揭示政府购买服务的行动机制，陈那波、李伟 着重分
〔 ３８〕
〔 ３９〕
析具体治理情境中任务 －资源的匹配程度来解释基层政府的不同策略行为。事实上，不同
的策略性行动框架背后反映的都是基层政府具备一定主动性的实然特征。颜昌武、许丹
敏 称之为基层政府的自主性空间，即基层政府能够按照自身意志实现目标的能力。综
〔 ４０〕
合上述研究，本文认为基层政府选择不同公共服务供给模式的行为很大程度上取决于组织
的自主性空间，即行动的意愿及行动的能力，前者取决于基层政府对该项工作的积极性和
主动性，后者取决于基层政府掌握的资源和能力。
（ １）目标
理解基层政府治理的行为逻辑，首先要挖掘行为背后的动机，即基层政府想要实现什
么目标。在基层治理层面上，“属地管理”逐渐演变为 “小马拉大车”的 “无限属地责
任”，使得基层政府一直陷于复杂的多任务治理情境当中。基层政府任务的复杂性来源于
两个方面。一是任务的来源广泛，前述提到基层政府受限于科层和属地两种治理逻辑，因

而会接收到科层体制自上而下的行政派生性任务和属地管理自下而上的社会回应性任务。
此外，在目标责任制和政治锦标赛的激励下，出于政绩冲动或风险控制，基层政府还会自
发地创新地方实践性任务。二是任务的多线并行，不同来源、不同类型、不同期限、不同
考核形式等任务千丝万缕、多元共存。多重任务的治理情境意味着基层政府长期处于多维
目标管理的工作体系中 。在不同的目标驱动下，同一项政策任务会被赋予不同的意义
〔 ４１〕
和权重，任务权重大小表明该任务是否需优先处理。
（ ２）能力
行动的意愿决定了基层政府在政策实施过程中的积极性，能力则决定了其能否达成目
标的可能程度。一方面，获得资源的能力是决定任务开展及其成效的核心要素。当前基层
治理最突出的问题是事权与人力、财力的不匹配，公共服务需求持续上升和机构编制刚性
收缩、民生支出 “只增不减”之间的供需矛盾 ，迫使基层政府必须思考如何拓展资源
〔 ４２〕
并在不同的工作任务中有效分配的问题 。另一方面，政府购买服务必然要与服务供给
〔 ４３〕
主体缔结合同，而合同能否有效执行是提高公共服务有效供给的关键。政府购买服务导致

治理结构和组织边界发生变化，产生不同的权力结构、合作对象、激励强度、责任关系、
评估监督方式 ，这对基层政府的合同管理能力和监督能力、绩效管理能力等提出了新
〔 ４４〕
的要求，基层政府需要提高解决如前文所述不完全合同存在的信息不对称等问题的能力和
培养具备专业技能的工作人员。
２． 政府对供给主体的认知态度
政府主要向社会组织购买服务，两者间不同的关系形态折射的是政府对社会组织的不
同认知态度，政府对社会组织采取的 “行政吸纳社会”或 “行政借道社会”策略，都是
源于政府对社会组织角色定位和风险认知的不同，社会组织可能是治理风险或是 “服务之
手” 。结合基层政府的自主性空间，其对供给主体的认知态度可以从两个方面理解：一
〔 ４５〕
是基层政府需要考量合作双方的目标是否一致，二是基层政府需要评估其能力能否支持可
选的公共服务供给主体及模式。
（ １）双方目标是否一致
在社会治理转型、政府购买服务的过程中，为回应快速增长、日趋多元的基本公共服
务需求，公共服务供给的组织力量逐渐从一元支配向多元合作转变，这使得公共服务供给
体系形成三类主要供给主体：政府组织、社会组织、市场组织。不同供给主体的组织目标
０ · ·
１ １