Page 101 - 《党政研究》2025年第2期

基本公共服务体系，提高公共服务水平”。党的二十届三中全会进一步强调，提高人民生
活品质要 “增强基本公共服务均衡性和可及性”。过去几十年公共服务供给的政策实践过
程中，政府购买服务这一治理工具的引入和运用改善了公共服务供给，在促进国家能力与
治理体系现代化中的作用明显。然而，发展起来的问题并不比没有发展时的问题少，购买
服务内卷化 、官僚化 、“逆向承包” 等公共服务领域存在的诸多问题和困境，都反映
〔 １〕
〔 ２〕
〔 ３〕
出我国治理转型中面临的普遍问题和政府购买服务的复杂性。
在重新审视公共服务供给的关键环节时可以发现，各个环节彼此链接、层层递进。起
始环节，即供给模式选择不仅决定了服务供给的载体 （合同类型），还与服务供给的有效
性直接相关 〔 ４〕〔 ５〕 。这也就意味着政府在如何提供公共服务这一问题上的行动策略对公共服
务效果的影响是十分重要且关键的。对此，公共服务供给模式长期存在争论，政府是生产
还是购买公共服务？如何购买，是向营利组织还是非营利组织购买？在对 Ａ 市助餐配餐
服务供给的调研过程中，作者观察到，在同一个城市区域内、统一的宏观制度安排、服务
内容基本相同的供给场景中，基层政府却选择了不同的服务供给模式。那么，在相同的制

度环境和服务内容的情况下，为什么会出现不同的服务供给模式？基层政府在面对几乎完
全一致的激励机制和治理风险时，为什么会选择不同的供给模式？对其背后的内在逻辑机
制的探索无疑是解答公共服务不同供给模式选择的关键所在，值得学术界予以重点关注。

二、文献回顾和分析框架

（一）文献回顾
在市场化改革实践过程中，公共服务供给模式的讨论从传统的 “生产还是购买”
（ ｍａｋｅ ｏｒ ｂｕｙ）转向合作供给的 “生产和购买”（ ｍａｋｅ ａｎｄ ｂｕｙ） ，公共服务领域展现出
〔 ６〕
多样化的服务供给模式，那么基层政府为何会选择不同的公共服务供给模式？既有研究可
归纳为政府、市场、社会三个分析视角。
政府的分析视角以政府行为作为逻辑起点探究政府行动策略及其决策过程。政府是公
共服务供给模式选择的决策主体，因此公共服务领域关于生产还是购买的问题本质上是一
种政府行为。目前我国关于公共服务供给模式选择中的政府行为研究大多从激励机制和风
险控制两大视角讨论 ，两种逻辑本质上都是典型的 “问题挑战与制度回应”的发展路
〔 ７〕
径。从激励的逻辑看，政府需要回应中国社会转型对社会治理提出的问题、挑战和要求，
政府职能向服务型政府转变，在社会治理中积极引导社会多元力量参与公共服务供给，创
新社会治理手段成为探索国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。随着政府购买服务
在全国的普及，社会组织 “爆炸式增长”的发展态势给原有的治理体系带来新的挑战，
国家对社会组织主要采取控制和管理的方式，政府与社会组织的关系实质是风险控
制 〔 ８〕〔 ９〕 。这两种逻辑从根本上反映的是我国宏观政策环境对于社会组织发展的高度含混性
特征 ，政府面对不同的政策信号、激励的不同强度和治理风险的不确定程度时会权衡
〔 １０〕
利弊 ，作出 “选择性执行” “拼凑应对” “政社共谋” 等不同的策略性回应 ，
〔 １４〕
〔 １２〕
〔 １５〕
〔 １３〕
〔 １１〕
“理性选择”不同的服务供给主体和模式。
市场的分析视角围绕政府购买服务过程中涉及的服务属性和市场竞争程度展开。政府
购买服务将市场化引入公共服务领域后，市场逐渐成为公共服务领域的重要制度安排之
一。充分的市场竞争是公共服务市场化供给模式发挥作用的前提，但这个理论前提在政府
购买服务实践中常常难以实现。一方面，交易成本理论认为服务属性会带来不同的服务成
本进而影响公共服务供给模式的选择。许多公共服务的资产专属性较高或服务产出可量化
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