Page 102 - 《党政研究》2025年第2期

程度较低，导致现实中公共服务市场的竞争是不充分的 。另一方面，委托代理理论从
〔 １６〕
委托方和代理方目标不一致性和信息不对称性的角度认为政府购买服务产生了大量的合同
监管成本 ，而在政府和社会组织之间身份不对等的情况下，中国的公共服务市场更为
〔 １７〕
脆弱 。在不充分的市场竞争条件下，政府会根据公共服务的不同属性进行供给模式的
〔 １８〕
决策，决定是由政府供给、企业供给还是非营利组织供给 。同时，市场竞争不足也会
〔 １９〕
导致公共服务 “逆向承包”的行为。
社会的分析视角是从微观层次的政府与社会组织的互动透视公共服务供给模式的决策
变化。从中国的基层治理实践来看，公共服务供给模式以政府购买社会组织服务为主，两
个主体间关系表现出多类型特征，刘鹏、孙燕茹 认为政府对社会组织的管理方式分为
〔 ２０〕
控制、嵌入、吸纳等不同关系，敬硋嘉、崔杨杨 进一步研究上下级政府之间的偏好差
〔 ２１〕
异对政社关系的影响，提出委托代理关系、管家关系和合谋关系三种模式。陈天祥、郑佳
斯 基于双重委托代理理论，通过不同层级政府与社会组织之间的双向互动看到民政局、
〔 ２２〕
街道办事处和社工机构不同的价值偏好和行动策略，三个主体之间存在正式的委托代理关
系、动态演变的吸纳关系和合谋关系。徐盈艳、黎熙元 认为既有研究过于单一化和静
〔 ２３〕
态化，他们提出政府对社会组织存在浮动控制与分层嵌入的政社关系调整机制。以上研究
大都是在 “行政吸纳社会” 的分析框架下的延申讨论，黄晓春、周黎安 则发现 “行政
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〔 ２４〕
借道社会”的新现象并探讨其背后不同于 “行政吸纳社会”的发生机制。政府对社会组
织的单向控制，到政府和社会组织的双向型塑，再到 “行政借道社会”的动态演变过程，
深刻地影响着政府在公共服务供给模式上的策略选择，并反映了不同时空下政府行动策略
的转变。
上述研究从不同的角度为公共服务供给模式选择问题提供了富有洞察的分析，很好地
解释了基层政府面对不同的服务属性、市场特征、委托方和代理方目标是否一致、制度环
境 〔 ２６〕〔 ２７〕 等外界约束时会选择不同的公共服务供给模式。但是，已有研究尚未对在外界约
束条件相同时基层政府的行为差异作进一步解释。造成这一研究视角缺失的原因主要在于
三个方面。一是关于政府行为的研究主要关注科层组织所处的制度环境的激励和约束结
构，其理论假设是基层政府行为的被动性，而忽视了基层政府自身的能动性和自主性 ；
〔 ２８〕
二是以往研究已观察到现实中不存在一个充分竞争的公共服务市场，但忽略了市场的竞争
程度是可以被塑造出来的；三是公共服务供给涉及组织合作及其带来的组织边界变化 ，
〔 ２９〕
不能将公共服务供给过程简单地割裂为服务供给前的模式选择和模式选择后的政府与社会
互动两个环节，它们是相互影响的。因此，本文尝试突破上述三个分析视角的局限，将政
府与社会的互动关系引入基层政府行为的研究中，以补充研究视角的完整性。
（二）分析框架
基层政府是政策执行主体，公共服务无论采取何种供给模式，基层政府作为生产服务
的供给方抑或购买服务的委托方，始终占据关键角色 〔 ３０〕〔 ３１〕 。公共服务通常由属地供给 ，
〔 ３２〕
供给过程中基层政府既受到科层结构的约束，也受到属地管理的限制，当公共服务涉及外
包的情形时还受到合同治理的影响 。因此，从基层政府的主体视角出发，本文关注基
〔 ３３〕
层政府在多重逻辑框架下的自主性空间及其对供给主体的认知态度如何作用于基层政府在
公共服务供给模式上的策略选择。
１． 基层政府的自主性空间
如何理解中国基层政府的治理行为，已有研究认为基层政府面临的是模糊治理的制度
环境 〔 ３４〕〔 ３５〕 ，高度复杂的制度环境放大了政策执行的不确定性和偶然性，使得基层政府发
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