Page 75 - 《党政研究》2024年么6期

三条原则。授权可能性遵循重要性禁止与专业性禁止原则，重要性禁止要求涉及国家核心
利益、重大公共利益、公共安全以及基本权利的重要权力不得授权，专业性禁止要求强专
业性权力不得授权；授权必要性遵循唯一性授予与效益性授予原则，只有交由乡镇街道行
使处罚权才能进行及时规制的权力可以授出 （持续时间短、流动速度快、证据固定困难的
违法违规行为），显著降低执法成本或提高执法效果的部分权力可以授出；授权可行性遵
循包容性评估与适应性调整原则，要求明确拟授出行政处罚权的行权要件，综合分析乡镇
街道的执法能力、条件和水平等，判断其是否具备受权的条件。 有学者从约束与效能两
〔 １０５〕
个维度分析权力下放原则，从合法性约束出发，应遵循形式法治要求和程序正当原则，依
法下放；从组织效能要求出发，应符合权力功能配置原则和差异化原则，按照权责一致、
协同高效等组织原则展开，因应事权需要决定职权归属，因应职权需要调整机关结构；并
考量受权个体、授权主体的权能差异。 金晓伟提出以 “领域划分 ＋性质界定”为基础构
〔 １０６〕
建基础 （兜底性和应急性）与辅助 （去专业性、动态性和衔接性）相叠加的标准体系，
其中，兜底责任须设定 “属于属地管理责任、县级部门难以有效介入、县级部门不够重视
的边缘权力事项”三个要件， 等等。
〔 １０７〕
四、未然的结构调整：三对主要矛盾关系之衡平

功能是以结构为基础的，一定的功能需要相应的结构来支撑；而结构是由各种要素间
的关系形成的，如果不能理顺和疏通各种要素间的关系，就无法精准定位结构和发挥功
能。 各地基层综合行政执法改革实践表明，仅仅关注执法权的下放，而不优化条块之
〔 １０８〕
间、层级之间的权责利关系，改革难以持续。政社关系是基层综合行政执法改革的逻辑起
点，改革的目的是快速有效处理社会矛盾和问题；改革的本质是通过调整层级间事权关
系，将治理重心从县区向镇街下移，以提高执法效能；但改革引发条块矛盾发生变化，造
成执行过程阻滞，条块权力协调成为改革运行的一大堵点。
（一）政社关系：改革的目的是有效处理社会矛盾问题
有效化解基层治理中的矛盾问题，回应群众诉求，是基层综合行政执法改革的出发点
与落脚点。改革的根本目标不是 “综合至上”“以大为美”，而是使乡镇街道层级能第一
时间发现并及时处理基层治理所暴露的问题，防止矛盾蔓延和扩大化，提高行政效率和保
障公民合法权益。
〔 １０９〕
长期以来，行政处罚是行政机关管理社会生活的最重要手段之一，行政处罚类案件始
终占据各类行政案件数量之首。 我国经济社会空间向城镇化、市场化急剧转型后，城区
〔 １１０〕
与集镇的人口密度及公共事务密度快速增长，基层治理的现实场域表现为响应度低的流动
人口、关系疏离的陌生人社会、理念分割的阶层族群、权利意识的自我表达， 城镇管
〔 １１１〕
理、市场监督、环境保护、自然资源等领域出现大量的矛盾纠纷，治理事务的密集性、复
杂性、风险性日益提升，迫切需要基层提升治理能力以有效回应社会问题。
〔 １１２〕
但在社会转型背景下，执法体制与社会结构的适配程度有所下降。在现有的政府体系
中，乡镇是一级权力构造残缺的政府， 权责利不匹配问题突出。基层治理面临传统德治
〔 １１３〕
权威不断消减而现代法理型权威尚待扎根的困境，曾经可以依赖非正式规则协调的问题只
能通过正式规则来解决，而基层专业执法力量处于缺位状态。 基层执法权和执法力量的
〔 １１４〕
配置与执法实践需求之间的强度倒挂，使得本应作为基层执法重心的乡镇街道事实上成为
执法力量最薄弱之地，进而形成 “看得见的管不了，管得了的看不见”的执法异化现
象。 李利文分析某村违法建设综合整治案例发现，基层执法之所以产生执法偏差和走样
〔 １１５〕
行为，是因为适应环境变迁的速率无法跟上物质环境变迁的速率，进而导致政策执行所需
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