Page 71 - 《党政研究》2024年么6期

权被划转， 如广州市 ２０２１ 年执法力量下沉后，人员未变，原街道城管执法中队改制为街
〔 ４６〕
道综合执法队，承接事项从原城管执法中队的 ２９５ 项变成 ５０６ 项，面临一专多能的客观需
求和人岗匹配不足的现实短板。 选择性下放权力与运动式收放权力并存， 上级常常根
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据难易程度、责任、利益、风险大小，甚至是领导的个人偏好，将那些 “出力不讨好”
的服务事项层层下放， 没有充分评估街镇承接能力、未与基层充分沟通，选择性下放执
〔 ４９〕
法权以及执法权下放不完整使基层陷入 “权虚责实”悖论。 放责多于放权、乡镇无力承接、
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运动式治理削弱专业化治理、村两委自治能力不足等原因使改革后基层负担不减反增。
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另一方面，资源下沉阻力重重，基层承接能力不足。首先，执法资源不足导致能力不
足。权力事项实现了形式划转，但人员、执法设备等都没有完全实现同时划转，执法资源
集中于职能部门。 编制下沉也因个人及部门利益因素存在现实阻力。其次，注意力耗散
〔 ５２〕
导致能力不足。执法人员主要从事乡镇中心工作而非执法业务工作，乡镇往往把精干力量
主要放在 “运动化”事项上，将年龄较大的人员安排到了综合行政执法队。 再次，动力
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不足导致能力不足。不同身份人员经费供给渠道不一，整合后同工不同酬问题突出，基层
执法人员成长空间受阻。 一人多岗、人少事多引发基层执法人员消极被动应对。一项对
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北京市某街道综合执法的调研发现，非城管职权使用率较低且执法人员积极性不高。 最
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后，执法能力因行政体制内部张力而损耗。 基层综合执法队伍通常由原派驻中队、镇街
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干部、职能部门下沉人员构成，隶属关系和下沉形式、编制类型和工资待遇、工作方式和
专业能力等多种因素不同程度制约了整体执法效能的发挥。
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（二）执法行为偏差
由于基层执法能力，特别是法制审核能力普遍孱弱，执法重心下移可能面临行政争议
数量上升、社会不稳定因素增加等各种潜在风险。 乡镇政府更多地将执法权力作为一种
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“唱黑脸”的策略，以提高基层治理权威，出现 “治理吸纳执法”的悖论，执法下沉客观
上并没有产生预期的执法效益，反而造成执法力量虚置、执法效能低下、执法规范性不足
等后果。 基层行政执法人员在特定场域中的执法行为表现出明显的情境性、人格化等非
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正式化特征，呈现出 “强治理性、低法律性和强协作性”的特点。
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有学者基于浙江 Ｗ 镇的个案研究发现，在 “行政效率”与 “地方文化网络”双重逻
辑驱动下，为平衡提升政府治理效能、符合社会期待、维持部门组织自主性、降低治理风
险性等多重目标，基层执法人员形成了一种正式运作与非正式运作并行的基层治理实践智
慧。 在清晰—模糊—不确定性等不同情境下，基层执法者会基于组织规则和治理资源，
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与执法对象开展互动博弈，最终生成原则式执法、折中式执法、渐进式执法等不同的执法
类型，表现出差异化调适的行动逻辑。 在结构设定的规则约束下，执法部门能动性地寻
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找结构提供的行动空间，针对强复杂性高概率性、强复杂性低概率性、弱复杂性高概率性
的执法任务，实施动员式、裁剪式和扩容式等执法策略，衔接再配置的结构性要素与复杂
外部事务治理环节，从而回应 “块块”运作规则和事权下放的内在要求。
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（三）权力协调困境
基层综合行政执法体制的基本目标在于通过基层治理体制和执法体制的有机连接与有
效创新，形成一种基层治理和行政执法的合力，最终形塑一种高协同、重参与、可持续的
整体性治理格局。 但从实际的权力运行过程来看，基层综合行政执法改革遭遇的组织内
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部权力运行路线的复杂性及其协调难题并未减少。
首先，改革过程中制度成本上升。决策者要花费大量的时间和精力去制定新的制度规
则，综合执法部门与职能部门之间需要花费高昂的成本 “搞配合”，职能部门不得不为日常
监管过程支付更多的成本，为减少权力集中下的寻租还增加了制度维持的监督成本等等。
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