Page 72 - 《党政研究》2024年么6期

其次，运行过程中阻滞因素众多。改革深受传统的以 “分段监管和条块执法”为核
心的高度碎片化社会治理体制影响，部门主义、地方保护主义、重权轻责等改革障碍并未
得以根本性解决， 被转运出的行政执法权力一旦被原部门推出去，条块间的权力协调就
〔 ６６〕
异常困难，因为这种权力在被划转时原业务部门已经做好了完全 “去权化”的心理准备，
看似简单的权力切割或转移，在最终定位之前的磨合过程中，可能变得游移不定甚至无所
作为。 改革呈现出行政主管机关整体行政权与综合执法机关部分行政执法权的二元配
〔 ６７〕
置、流程分割和部门博弈局面。 有学者分析了过程与结构两类协作阻碍因素，沟通交流
〔 ６８〕
梗阻、执法标准的统一性问题等过程性阻碍会削弱执法部门的协作动力，而结构性阻碍才
是分歧和冲突的根本原因。
〔 ６９〕
三、应然的职责异构：授权主体、程序及事项之争

尽管综合执法体制历经改革发展，但作为其核心并贯穿始终的内容仍是执法权配置。
有学者提出，我国事权纵向分工配置的兼顾政府职能和行政效率原则，在理论上就是事权
配置的最近原则，将所需信息量大、信息复杂且获取困难、与公众密切相关的事务优先配
置给更贴近公众的地方或低一级政府。 按此逻辑，县乡事权划分应探索 “职责异构”，
〔 ７０〕
而新 《行政处罚法》第 ２４ 条为职责异构的探索提供了可能的法律依据。２０２１ 年 １ 月 ２２
日修订的 《中华人民共和国行政处罚法》第 ２４ 条第 １ 款规定：“省、自治区、直辖市根
据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能
够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”
从授权性质上，《行政处罚法》第 ２４ 条实质是 “行政行为法中的授权行政”，属于
“间接授权”，不但打破了 “级别管辖”的边界，而且赋予了授权主体高度的自由裁量
权。 第 ２４ 条可视为行政处罚权交由乡镇街道实施的兜底性条款。基层执法需求的差异性
〔 ７１〕
和变动性决定了频繁立法存在极大挑战，该条款为化解乡镇街道在行政处罚事项上于组织
法有名、于行为法无权或权力有限等困境提供了法律依据，乡镇街道有迫切需求却缺乏明
确规范依据授权时，可基于该条款将部分事务的行政处罚权授予乡镇街道行使，有效解决
规范供给和实践需求之间的供需缺位或错位现象。 从授权常变来看，第 ２４ 条可被视为例
〔 ７２〕
外规则。《行政处罚法》第 ２３ 条明确了处罚权行使和管辖的一般情况，即由县级以上地
方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，而第 ２４ 条则例外规定了可以基于实际需要
赋予乡镇街道行政处罚权，使得管辖权附条件下沉。 它本质上是普通级别管辖的例外规
〔 ７３〕
则，所规定的是行政处罚管辖权的下沉转移制度。
〔 ７４〕
然而，当前执法权下沉还存在下放决定主体不具体、承接条件不明晰、下放权力标准
不明确、下放程序不健全、法制审核能力不匹配等困境。 应由谁来决定授权，如何授
〔 ７５〕
权，交由哪些权力给乡镇街办，法学界以 《行政处罚法》第 ２４ 条为根据展开了讨论。
（一）执法权配置的决定主体之疑
有关执法权下沉决定主体的争论，主要聚焦在是由省级人民政府通过制定规章还是由
省级人大及其常委会通过制定地方性法规授权。有学者主张，由省级政府通过制定地方政
府规章更加契合改革动向。 法律赋予规章一定的创制权，其有权决定具体行政机关行使
〔 ７６〕
某种职权，相应地也当然有权决定具体行政机关可否进行再授权。 从职权转移的逻辑来
〔 ７７〕
看，综合执法权 “交由乡镇街道行使”的直接依据是省级人民政府关于执法权下沉乡镇
街道的行政决定，而不是法律法规的直接授权。 也有学者认为，这种执法权的调整超越
〔 ７８〕
了内部优化范畴，属于行政执法权的重新配备， 应明确授权依据限于由省、自治区、直
〔 ７９〕
辖市人大及其常委会制定的地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府可以根据授权依据
１ · ·
７