Page 68 - 《党政研究》2024年么6期

进一步要求：“积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚” “确保放得下、接得住、管得好、
有监督”。党的二十届三中全会通过的 《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现
代化的决定》要求：“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制。”
在地方实践中，基层综合行政执法改革广泛、快速铺开，成为热点现象与争议话题。
一时间，各地涌现出多种实践模式，但也出现了 “接不住、转不动、管不好”的现象。
热度攀升的基层综合行政执法改革实践引起了公共管理学界与法学界学者们的高度关注。
学者们从过程与行为、职能与结构等不同视角积极回应实践过程中出现的困惑。哪种实践
模式为更优模式？哪些因素导致了 “接不住、转不动、管不好”的困境？如何优化行政
执法权的层级配置以及权力关系以疏通阻滞？本研究通过梳理相关文献，按 “实践过程—
职能优化—结构调整”的线索，呈现基层综合行政执法改革研究的知识脉络，并在此基础
上把握矛盾主线，展望未来研究。

一、基层行政执法改革的缘起与模式之争

我国行政执法体制改革呈现出横向综合到边与纵向下沉到底的趋势。在权力整合上，
从相对集中行政处罚权试点向相对集中行政执法权 （包括行政处罚权及相关强制措施权、
行政检查权等）扩展，再到综合行政执法改革；在职能整合上，从全面推进城市管理综合
行政执法向整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业等五支综合执
法队伍扩展，再到浙江试点推进 “大综合一体化”行政执法改革，探索一支队伍管执法；
在执法层级上，执法重心向乡镇街道下移，从县域层级的综合行政执法改革向基层综合行
政执法改革纵深推进。有学者认为，优化职能配置、转变政府职能、提高行政执行力和公
信力是行政执法体制改革的核心 ，执法重心下移、综合行政执法和集中实施行政处罚是
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改革的三个基本取向 。当前，改革正从横向综合向纵向重心下移全面推进，各地探索出
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多样化的基层综合行政执法改革实践形态，引发何为最优模式的争论。
（一）基层综合行政执法改革的缘起
由于归口上比较松散，我国各地行政执法权机构设置和权限配置具有浓厚的 “条条色
彩”，“因事立法、因法设权、因权建队”现象普遍 ，乡镇街道有管理职责无执法权力，
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呈现执法权配置 “重心过高”和 “分布过散”两大特征 ，产生了 “悬浮执法”“运动式
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执法”“多头执法”等问题，这些问题和基层 “条块分割”“权小责大”等问题发生了结
构性交汇。
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为解决执法权横向分布过散问题，１９９６ 年 《中华人民共和国行政处罚法》的颁布拉
开了城市管理行政执法改革的序幕。经历多年渐进式演进， 我国逐步明确了综合执法体
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制改革的方向和路径，确立了综合执法领域的 “ １ （城管） ＋ ５ （市场监管、生态环境保
护、文化市场、交通运输、农业）”模式， 逐步建立起权责统一、权威高效的行政执法体
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制，一定程度上解决了长期存在的多头执法、执法扰民问题 。有学者评价，实行一支队
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伍管到底的改革是最彻底的大综合行政执法体制改革，是已经多地改革探索证明过的最佳
执法选择。
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为解决纵向执法重心过高问题，浙江省、广东省、江苏省等地的强镇扩权行动开始了
执法重心下移的探索。 基层执法的早期探索主要有三种方式：以街道为平台，联合多部
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门执法；区县主管部门以行政委托的形式将处罚权委托街办行使；街办直接作为行政处罚
主体，市县区直接将人权、财权、事权赋予街办，但在法律上街办仍不具备行政处罚主体
资格。 有研究发现，２００２ 年四川省就启动了执法权委托给乡镇的试点， ２００５ 年浙江绍
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兴等地开始采用 “委托扩权”的方式赋予乡镇执法权。 ２０１５ 年，中共中央、国务院发布
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