Page 73 - 《党政研究》2024年么6期

具体制定授权事项指导清单，县级人民政府结合本地实际将其职能部门的行政处罚权转移
给乡镇街道行使。 还有学者折中以上观点，认为该条款是一种适应事权改革且较为灵活
〔 ８０〕
的授权模式，既可以通过修改地方性法规授权，也可以由省政府通过决定或规章的形式以
行政行为授权。可以由省级地方性法规明确处罚主体资格，省级政府制定赋权清单实现
“打包授权”，省级政府部门进一步明确权限分工。 权限性、程序性事项应由省级权力机
〔 ８１〕
关决定，专业性和行政性等具体事项则由省级政府决定，以实现下放决定的灵活性和高效
性，形成一种以地方性法规和地方政府规章规范授权为主、省级政府个案决定为辅的赋权
路径。
〔 ８２〕
但陈明辉提出，下放主体的层级会对下放清单的动态调整产生明显影响。在下放清单
的制定主体方面，实践中有省级人民政府决定下放清单、地级市人民政府决定下放清单和
县级人民政府制定下放清单这三种模式。决定主体层级越高，对清单进行动态调整的可能
性就越小，动态调整的效果也会越差；制定下放清单的主体层级越低，对清单进行动态调
整的可能性越高，动态调整的效果越好。 基层执法需求具有差异性与动态性，对清单动
〔 ８３〕
态调整既是中央文件和 《行政处罚法》的明文要求，也直接影响到执法权配置的合理性
与有效性。
（二）执法权配置的决定程序之惑
关于如何授权，或以怎样的决定程序授予基层执法权，争议点在于自上而下还是自下
而上。有学者认为应尊重基层的差异性及自主权，明确下放权力清单的间接法律效力。省
级授权清单的确定应充分征求区县级政府职能部门意见，最大范围地征询乡镇街道的基层
治理需求；区县级政府职能部门再根据省级层面的清单，同乡镇街道协商确定具体承接事
项。 但也有学者提出，自上而下放权程序主要是依靠上级政府主导，通过制定统一的下
〔 ８４〕
放权力清单，将执法权下放到乡镇街道，原则上乡镇街道应当承接下放的各项执法权，以
实现改革进度统一；对于个别地方确实存在没有执法对象、不具备承接能力的、需要减少
执法权等情况的，可以通过自下而上的报告审批、调整备案等程序进行调试。
〔 ８５〕
关于决定程序的具体流程设计，有学者借鉴浙江基层综合行政执法改革归纳出四步
法，即省级层面一揽子授权，出台赋权执法事项指导目录；县级层面与所辖乡镇街道具体
研商，筛选出符合条件的乡镇街道，梳理适宜承接的执法事项；县级层面将拟定的乡镇街
道名单和相关执法事项报县 （市、区）人民政府批准；省级层面备案。 也有学者提出，
〔 ８６〕
应当遵循 “下放决定→赋权清单→镇街选取→县区论证→市级审核→省级批准→县区放权
→镇街行权→跟踪评估→动态调整”的进路，建立健全 “批前申报、批中论证、批后公
示、监督评估”的闭环程序。
〔 ８７〕
考虑到地区差异，有学者提出应建立调整授权事项的程序，在效率与规范之间寻找恰
当的平衡点。在具体操作上，将调整授权事项区分为省级指导清单范围内与范围外两类。
县级人民政府在省级指导清单范围内调整授权事项的，应根据本地实际情况，自行调整授
权事项制定授权事项清单，并报上一级人民政府和省级人民政府备案，向社会公布后实
施；县级人民政府在省级指导清单范围外调整授权事项的，应在充分调研论证的基础上拟
定调整事项清单，经设区的市人民政府审核，报省人民政府决定，并报省人大常委会备
案，同时向社会公开。
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（三）执法权配置的内容原则之争
应该将哪些执法权交由乡镇街道，是基层综合行政执法改革实践中争议最大的问题。
学者们以新 《行政处罚法》第 ２４ 条为根据，提出一系列配置原则。如，将执法权配置的
原则归纳为 “属于县级政府部门的行政处罚权” “基层管理迫切需要” “能够有效承接”
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