Page 74 - 《党政研究》2024年么6期

等要求。 “根据实际情况”旨在约束行政处罚权下放的必要性；“基层管理迫切需要”
〔 ８９〕
旨在对能够下放的处罚权进行界分； 限定于 “县级政府部门的行政处罚权”则为合法性
〔 ９０〕
边界。这些划分原则可以概括为执法能力、执法需求、执法情境与合法性边界等具体判
准，抽象为 “合法性边界内的差异化原则”。
一是根据 “基层管理迫切需要”与 “能够有效承接”，以执法需求和执法能力为判
准，界定赋权内容。
执法需求与执法能力是一对辩证关系，需求以能力为支撑，能力以需求为基础和前
提。执法需求是矛盾的主要方面，从长期来看，在强执法需求驱动下，执法能力可以通过
投入和培训来逐渐提高。
从执法能力来看，基层更适合办理那些违法事实清楚、争议不大、 技术含量不高、
〔 ９１〕
反复出现、规则简单、程序易行、证据容易发现、信息获取便捷、上下联动迅速的执法事
项。 而综合性强、专业性强、执法技术要求较高的事项，疑难复杂、社会影响大的案
〔 ９２〕
件，交由有更高的执法能力和治理水平的上级行政机关处理更为合适。
〔 ９３〕
从执法需求来看，难点在于如何界定 “基层管理迫切需要”。有学者认为，应将 “迫
切需要”的评估主体规范为授权主体与受权主体相互合意的结果，在把握好组织职能需要
和行为依据缺位之间矛盾的基础上，由受权主体提交需求清单，授权主体在下放清单目录
中根据地方实际灵活选择，并从行政区域的范围、违法程度的轻重、违法对象的差异、审
批层级的不同等维度综合考虑执法权配置。 应动态评估基层事权承接的成效与技术可行
〔 ９４〕
性，拓宽基层政府和执法部门在事权分配改革中的表达渠道和谈判边界，精准回应乡镇想
要下放何种权力和上移何种责任的诉求。 也有学者列举式提出，同群众生活、农业生产
〔 ９５〕
有密切联系的执法事项，例如殡葬执法、乡村道路监管等事项，应由基层政府来执法。
〔 ９６〕
二是依据 “属于县级政府部门的行政处罚权”，以合法性为判准，界定赋权边界。
按级别管辖权原则，中央和地方统管的事项采取条块结合方式，强调全国集中统一领
导的事项采取垂直管理方式，若地方事务属性明显则由地方政府管理。 秦前红等提出了
〔 ９７〕
执法权下放的两条边界，一是参照相对集中行使处罚权的领域，将 《行政处罚法》第 １８
条作为第 ２４ 条 “处罚权交由”的补充；二是进行实质合法性控制，有关地方性事务的行
政处罚权可以下放，较为严厉和过度限制行政相对人权益的不宜下放。 对法律法规规定
〔 ９８〕
保留的、专业性强的、对人身财产权有重大影响的三类执法权保留。
〔 ９９〕
三是着眼 “根据实际情况”，以执法情境为判准，选择下沉方式。
赋权要结合经济发展水平、区域、辖区性质、人口密度等基层实际情况。从经济发展
水平看，地区的经济发展水平与下放至街乡的行政执法权数量成正比。 从区域看，东南
〔 １００〕
沿海地区富裕街镇因为人口集中、执法事项庞杂，对更大经济社会管理权限和街镇综合执
法权的需求更为迫切；中西部贫困乡镇本身人口稀少、执法事项就相对偏少，赋权意义并
不大；以农业为主的街镇和以矿产资源为主的工业街镇在执法权需求上也存在差异。 从
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辖区性质看，不同乡镇之间、乡镇与街道之间，经济社会发展、资源禀赋等方面存在差
异，决定了其在行政处罚权需求方面必然有差异。 从人口密度看，在人口密集、产业特
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色明显的区域，可配置相适应的执法权，推进 “一支队伍管执法”；在人口分散、地域面
积小的乡镇街道，可采取派驻执法、跨域联合执法、中心镇辐射等多种模式，合理配置执
法资源，实现执法力量高效利用。 不具备执法能力、条件和水平的乡镇街道，应当定位
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于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋予其执法权。
〔 １０４〕
还有一些学者尝试从法理角度，对行政执法权配置的一般原则进行提炼。熊勇先等从
前提条件、必要条件、可行条件出发进一步归纳为授权可能性、授权必要性与授权可行性
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