Page 70 - 《党政研究》2024年么6期

统一授权论两类观点。
持灵活下移论一派，有学者认为，执法重心下移可以有授权、委托、交办、协作、派
驻等多种形式。 也有学者认为，应限定为行政授权和委托这两种下移方式。 还有学者
〔 ２６〕
〔 ２７〕
提出，应定位于赋权执法为主，委托和派驻模式为辅。 但根据当前的 《中华人民共和国
〔 ２８〕
行政强制法》，集中行使的行政处罚权可以委托，行政强制措施权不得委托，因而有支持
委托授权者建议重新考量相关法规。
〔 ２９〕
持统一授权论者认为，只能通过授权统一展开，不可通过委托等其他途径实现，这应
作为处罚权交由乡镇街道行使的规范形式， 以避免多种 “权力下放”途径并行而挤压
〔 ３０〕
《行政处罚法》第 ２４ 条第 １ 款的适用空间。 有学者认为，我国过去的立法、理论、实践
〔 ３１〕
误读了授权与委托，行政处罚委托产生管辖权转移之法律后果，应视为一种 “间接授
权”，一般的行政委托则更接近于 “行政协助”或 “行政辅助”。 还有学者提出，委托
〔 ３２〕
和协作等方式可能带来一些风险和问题。如，行政委托因责任归属于委托方而关涉部门权
威，县级政府部门所承担的执法协调责任反而更重； 执法协助具有突发性，主要依靠部
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门利益、私人关系等非制度性因素来维系协作关系，面临组织松散和效果波动的问题；
〔 ３４〕
联合执法通常需要上级领导召开联席会议统筹协调，因牵头部门承担主要责任，参与部门
往往有搭便车心态，且运动式执法短时间内凝聚的执法合力难以常态化。 赋权模式突破
〔 ３５〕
了执法权纵向配置的既有框架，保障乡镇街道以自己的名义统一处理县级行政执法部门下
沉的执法事项，是 “基层一支队伍管执法”的理想目标。
〔 ３６〕
郭胜习在委托模式、派驻模式、授权模式的基础上，提出了 “交由乡镇街道行使模
式”的混合模式样态。这一模式融合了法律法规授权和行政授权，属于职权的实质性转
移，呈现出 “法律法规授权 ＋ 权力下放清单 ＋ 具体下放决定 ＋ 乡镇街道行使”的结构，
原职能部门的相关职责不再保留，乡镇街道真正成为综合执法主体，独立承担相应的法律
责任，是一种符合中国国情的新型职权转移模式。 还有学者以整体智治、集成型政府等
〔 ３７〕
概念对改革所呈现出的创新模式与政府形态进行提炼。如，浙江省探索以数字化改革引领
基层综合行政执法改革，发展出整体智治这一基层治理的创新模式，通过流程再造、数字
赋能、制度重塑和专业发展， 有效破解县域综合行政执法碎片化、资源分散化、治理滞
〔 ３８〕
后化的难题。 前端审批和末端执法 “两头相对集中”、事中事后分类监管，推动基层政
〔 ３９〕
府治理从条线型结构走向集成型结构，形成集成型政府， 等等。
〔 ４０〕
二、实然的过程困境：权能失配、行为偏差与权力协调之困

从热度攀升的改革实践中，公共管理学的一些研究者发现，改革过程中出现与制度设
计初衷相悖离的现象。改革面临管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改
革与法治等价值冲突， 出现细碎运作、战略不定、心中无底、左右为难、进退反复、权
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且应付等情况， 多地甚至出现行政执法权下沉后又收回的现象。
〔 ４３〕
〔 ４２〕
（一）权责能失配
从理论上，基层综合行政执法改革以整体性政府消解碎片化职能分工所带来的功能耗
散，降低跨部门合作的制度性成本， 有利于为基层赋能减负，夯实基层治权，从而提高
〔 ４４〕
治理效能。以执法权责配置为核心带动执法主体、执法程序和运行机制共同变化，有助于
解决执法层级过多、权力划分过度、资源分配过散等问题。 然而，权力与责任一体两
〔 ４５〕
面，执法权力的下沉意味着责任负担的增加，而权责实现以能力为支撑。缺乏能力支撑的
权力下沉必然引发政策空转，加剧基层负担。
一方面，执法权下沉出现权虚责实问题。大量的行政处罚权、行政强制权、行政检查
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