Page 67 - 《党政研究》2024年么6期

党 政 研 究 ２０２４ ６

破解 “一针穿千线”新矛盾

———基层综合行政执法改革研究回顾与展望

陈念平

〔摘要〕各地基层综合行政执法改革涌现出多种实践模式，但也出现了权责能失配、行
为偏差及权力协调困境等与制度设计初衷相悖离的现象。在执法权的配置上，存在授权主体不
适格、决定程序单向度、授权内容不适配等问题。而在授权程序上忽略基层意见表达，授权内
容上未能契合基层实际情况、执法需求及执法能力，往往是点燃实践困境的导火索。在结构维
度上，改革致力于通过纵向层级间事权调整来提高政府回应社会矛盾的能力和效率，但事权下
沉也引发了条块矛盾下沉，使条块矛盾从县域层级的横向碎片化矛盾向基层 “一对多”逆向
协调难题转向。基层综合行政执法改革在结构维度即为横向执法权力或机构的综合集中与纵向
下沉，核心是条块关系调整。未来仍需从条块关系入手，从一体化执法界面与专业化分工后台
的条块互动关系，解释分流程 （界面与后台）、分环节 （审批、监管与执法）与分专业 （职能
部门）交叉的组织形态变化，及其引发的一针穿千线矛盾的新形态、新内容与新行为表现，
探索化解机制。
〔关键词〕基层综合执法；行政改革；条块矛盾；一针穿千线；职责同构

〔中图分类号〕Ｄ９２２． １ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕２０９５ － ８０４８ － （ ２０２４）０６ － ００６６ － １６

行政执法是国家行政权力运行的重要环节，基层是国家治理的基石。近年来，党中
央、国务院出台一系列政策，部署推进基层综合行政执法改革工作。２０１９ 年，中共中央
办公厅、国务院办公厅印发的 《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出：
“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉” “组建统一的综合执法机构，按照有关法
律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作”。２０２１ 年，中共中
央、国务院印发 《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求：“根据本
地实际情况，依法赋予乡镇 （街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。”２０２１ 年
１１ 月，国务院专门发出 《关于进一步贯彻实施 〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》

〔基金项目〕国家社科基金项目 “基层综合行政执法的条块矛盾及化解机制研究”（ ２３ＢＺＺ０４０）；江西省社科基金
项目 “党建引领基层治理的工具组合及其有效性研究”（ ２２ＺＺ０４Ｄ）
〔作者简介〕陈念平，中共江西省委党校公共管理学教研部副教授，江西应急管理研究中心研究员，
博士，江西 南昌 ３３０１０８。
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