Page 69 - 《党政研究》2024年么6期

的 《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出了执法重心下
移的派驻方案：区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，市级城市管理部门可以向市
辖区和街道派驻执法机构。而发源于北京市平谷区的 “吹哨报到”改革以赋予乡镇街道
执法召集权的方式，巧妙绕开了困扰乡镇执法队伍的执法主体资格问题，缓解了基层执法
力量不足的治理困境。 ２０２１ 年 １ 月 ２２ 日修订的 《中华人民共和国行政处罚法》则进一
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步扫清了乡镇街道不具有行政执法主体地位的法律障碍， 依法授权成为行政执法权下移
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的一种规范形式，标志着基层综合行政执法改革进入法定化和规范化阶段。
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（二）基层综合行政执法的实践模式
截至 ２０２４ 年 ６ 月，全国共有 １６ 个省、自治区、直辖市的人民政府制定了下放给街乡
的行政执法权清单或指导目录，各地在下放主体、下放范围、下放方式、下放的人财物配
套方面呈现出巨大的差异。 在行政执法权重心下移的探索过程中，涌现出委托、派驻、
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执法召集、授权等多种形式。授权主要表现为上级人民政府根据法律、法规或者规章的规
定，将自身固有的行政处罚权部分或全部授予乡镇街办行使且自身不再行使；委托是乡镇
街办接受上级人民政府部门委托行使相关的行政处罚权，由此产生的责任仍由原行政机关
承担； 派驻通常指职能部门长期在镇街设点，接受本部门垂直管理；如果派驻人员要接
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受部门和属地的双重管理，进而配合镇街的一些工作安排，也被称作下沉。 学者们以委
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托执法、执法召集、派驻执法、授权执法等实践现象为所指，从不同维度对各地多样化的
实践形态进行了类型划分与比较。
王丛虎等按条块关系，将改革归纳为以城管执法为代表的条条整合模式、以吹哨报到
为代表的条块协作模式、以授权执法为代表的以块统条模式，并分析了不同模式的适用场
域。在涉及摆摊设点、垃圾抛撒、噪音污染等单一场域的现实问题中，改革逻辑在于整合
部门执法职能，呈现出 “条条整合”的基本特征；在涉及盗采自然资源、污水排放、垃
圾填埋等中间场域的问题中，改革逻辑在于促进条块协作以化解属地与职能部门之间边缘
与交界地带的复杂问题，如北京市 “街乡吹哨，部门报到”改革；在涉及城市违建、生
态破坏、安全生产、公共服务质量等复杂场域的问题中，改革呈现出以块统条的基本逻
辑，通过地方性立法向基层授权，以化解多元主体社会关系复杂化带来的治理难题。
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李威利等按层级关系，根据执法队伍的编制归属权、人事管理权、事务安排权在区街
之间的划分，将权力下沉划分为响应型、调用型和转隶型三种类型。即按执法队伍 “区属
区管街用”“区属街管街用”“街属街管街用”三种形式，划分为以吹哨报到为代表的响
应型治权下沉、延续执法队伍的派驻体制但增加基层指挥协调权力的调用型治权下沉以及
将区县所属执法队伍直接下沉街道的转隶型治权下沉三种模式，受条线执法权区分、改革
周期、区县自主性等因素的影响，现实中常出现多种机制混合的模式。
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张丙宣根据执法主体间整合强度的连续谱，将各地执法体制依次划分为分散执法、联
合执法、综合执法和超级综合执法四种模式。 黄俊尧按赋权性质划分出 “赋权于统筹协
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调”和 “赋权于管理执法”两种样态。 卢护峰则根据赋权边界，划分出职权全面扩张
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型、职权委托型、承受国家政策型三种实践模式。职权全面扩张型，采取一揽子授权方
法，将执法权不做细分地下移到基层；职权委托型指上级人民政府或者职能部门将行政执
法权委托给下级人民政府或者下级职能部门；承受国家政策型是指按照中央政策的要求，执
法权重心下移限于城市管理，下移的执法权内容以行政处罚权为主，一般不涉及其他权力。
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（三）基层综合行政执法的模式之争
基于成本效益的驱动，综合行政执法改革的提出与进展必须回应 “何谓最优”执法
模式。 学界对具体应以哪种方式向基层配置行政执法权存在争议，大致有灵活下移论与
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