Page 78 - 《党政研究》2024年么6期

（一）一针穿千线矛盾新形态———基层综合行政执法改革的条块关系重塑
基层综合行政执法改革以末端执法界面的一体化变革，解决职责同构下基层治理碎片
化矛盾，但将原碎片化执法扰民困境转变为组织内一体化界面与专业化分工后台之间的条
块矛盾。职责异构的改革探索中，末端治理的 “九龙治水”矛盾被内转为了 “一体化终
端界面”与 “碎片化中端结构”之间的矛盾，传统基层治理体系中的一针穿千线矛盾表
现出新的形态。
一是基层执法部门面临向多个职能部门逆向协调的一针穿千线矛盾。事权下沉后，执
法事务召集权及其责任在乡镇街道，受资源、专业、技术约束，基层一针穿千线困境由被
动事务困境变为主动事责困境，由过去承接多条线治理任务向下分解传递的事务困境，转
变为乡镇街道向多条线求助资源、业务、技术支持的协调困境。
二是基层治理体制内部执法环节与监管环节的一针穿千线困境。集中基层审批服务执
法力量改革后，审批服务、监管与执法等行政过程被分割，整合的审批服务执法界面与乡
镇街道内部分工科室之间面临 “一对多”衔接困境，形成基层治理体制内部的一针穿千
线矛盾。
三是基层执法队员面临一岗多能的一针穿千线业务能力困境。乡镇街道干部更擅长做
综合协调和群众工作而非专业性、程序性事务。执法权下沉后，基层综合行政执法队承接
过去多个条线的执法事项，要求他们掌握各相关职能条线的专业性和程序性执法业务知
识，做到依法执法。这给原本就人少事多、专业能力不足的基层执法队造成了巨大挑战，
基层执法队员面临执法业务能力的一针穿千线矛盾。
为此，未来仍需从一体化执法界面与专业化分工后台的条块互动关系，解释分流程
（界面与后台）、分环节 （审批、监管与执法）与分专业 （职能部门）交叉的组织形态变
化，建构 “一对多”界面与后台条块关系的理论框架，分析一针穿千线矛盾的新形态。
（二）一针穿千线矛盾新内容———职责异构的结构—过程—行为矛盾
紧扣条块关系这一主线，从国家治理的末端界面探索条块关系从职责同构的 “多对
多”，向职责异构的 “一对多”转变的结构变革、过程变迁、行为变化，及对科层制的突
破与新困局。
一是一针穿千线条块结构新矛盾。基层综合行政执法改革使组织在程序上分为审批、
监管、执法三个环节，在结构上分为前台与后台两个系统。前台与后台间，由外部的数据
动能或内部的科层压力驱动，在系统流程的支持与约束中合作互动，从而出现顶层决策统
筹、中间监管专业化分工与末端审批服务执法界面一体化相结合的组织运作模式。这从组
织结构上改变了原有条块关系，使基层 “一针穿千线”的条块矛盾发生了新的结构性变
化。原界面外的 “多对一”执法扰民困境内化为组织内一体化执法界面与专业化分工后
台矛盾，困扰改革的结构性张力突出表现为，是行政管理结构的 “多”顺应界面流程的
“一”，还是界面流程变革迁就原结构。
二是一针穿千线政策执行过程与行为矛盾。在任务分解、信息传递、标准设置与督查
考核的政策执行过程中，基层综合行政执法队在改革后面临着千条线事务矛盾、千张网流
程矛盾、千把尺规制矛盾、千把刀权责矛盾。在任务分解环节，基层综合执法人员面临千
条线事务矛盾：在中心工作机制下，基层执法大队与执法人员以目标排序策略应对千条线
事务，导致注意力周期性转移，形成解决常规事务的效率悖论；在信息传递环节，基层综
合执法人员面临千张网流程矛盾：千条线之间不兼容、不合拍的多个执法信息平台互为壁
垒，原本旨在提高执法效率、优化执法程序的信息平台给基层综合执法人员造成了信息负
担，指尖上的形式主义造成信息平台的信息效率悖论；在标准设置环节，基层综合执法人
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