Page 77 - 《党政研究》2024年么6期

织层级位势中，即使职能部门不具备如同政府一样对下级的管理权力，但纵向部门间的策
略互动依然要在维护正式政治权威的前提下进行，作为上级的职能部门在纵向互动中仍然
具有一定优势地位。 且条条部门近年来通过数字平台技术实现了纵向关系的平台化硬化、
〔 １３５〕
权力符号的技术化在场和行动者关系的角色化重构，条条控制块块的能力显著增强。
〔 １３６〕
在实际工作运行中，基层行政执法离不开条线部门的协助。首先，基层综合行政执法
需要条线部门的专业知识与技术支持。“条”的优势在于专业化和技术化，“块”的优势
在于综合统筹和属地管理。 执法权力下沉后，乡镇政府并不具备执法所需的业务性和程
〔 １３７〕
序性知识，仍需与相关的县职能部门对接，从这个角度，改革并非由乡镇政府独立执法，
而是在乡镇实施行政执法。 其次，基层综合行政执法需要条线部门的审批信息为依据。
〔 １３８〕
条线部门通过审批权来界定执法依据，然后交由属地政府进行规范执法，基层执法权的运
用并不能脱离条条部门审批权的运作。 最后，分工细化更需要条块密切协作。事实上，
〔 １３９〕
基层综合执法改革不仅未消除条线分工，还制造出源头决策与末端执法的切割、执法过程
中事中日常监管权与事后执法权的权力再切割、违法线索的接收与处理答复职责的切
割， 这些切割的权力运行过程需要更复杂周密的协调机制。
〔 １４０〕
有学者认为，条块协作的最大难题是如何激励各主体积极参与。尽管有个案研究发
现，有地方采用科层化的市级财政拨款和准市场化的执法经费按比例返还方式，激励监管
部门参与和配合综合执法部门工作。 但改革后职能部门履职激励削弱却是更为普遍的现
〔 １４１〕
象。处于组织层级末端的乡镇街道成为条块协调的需求方和发起者，乡镇街道处于逆向协
调的劣势地位。行政执法权重心下移后，条块矛盾从县域层级的横向碎片化矛盾向基层
“一对多”逆向协调难题转向。

五、研究展望：基层综合行政执法的条块矛盾及化解机制

总的来说，学者们对基层综合行政执法改革实践中涌现出的委托、派驻、召集、授权
等行政执法权下沉模式进行了类型划分，就何为最优模式展开了分析与争论。但改革实践
并未实现预期目标，出现了权责能失配、行为偏差及权力协调困境等与制度设计初衷相悖
离的现象。职能优化与权力协同，在某种意义上是基层综合行政执法改革的两大基本问
题，也是当前实践困境产生的结构性原因。从职能维度，在事权的配置上，现实中存在行
政执法权交由乡镇街道的决定主体不适格、决定程序模糊、授权内容不适配等问题。而在
决定程序上忽略基层意见表达，授权内容上未能契合基层实际情况、执法需求及执法能
力，往往是点燃实践困境的导火索。在政社关系、层级关系、条块关系等结构维度，改革
致力于通过层级间事权的纵向调整，来优化政府回应社会矛盾的能力和效率，但事权下沉
也引发了条块矛盾下沉，使条块矛盾从县域层级的横向碎片化矛盾向基层 “一对多”逆
向协调难题转向。
现有基层综合行政执法改革研究，为理解当前改革的运行状况、现实难题及背后的逻
辑做出了贡献，为优化改革提供了有建设性的对策建议。然而，基层综合行政执法改革矛
盾背后的主线是什么？如何化解？破解改革过程中的诸多困境，仍需找准病因，对症下
药。从结构维度，基层综合行政执法改革其实就是横向执法权力或机构的综合集中与纵向
下沉，核心是条块关系的调整。但若条块权责错位模糊，基层将缺少承接事务的资源、能
力与动力，“接不住”导致政策 “转不动”；再若条块间流程机制不畅，即使 “接下来”
“转起来”也 “管不好”。因而，矛盾的主线在条块关系。未来需从条块关系入手，分析
基层综合行政执法改革对基层条块关系的调整及其引发条块矛盾的新变化，探索当前基层
治理体系中一针穿千线矛盾的新形态、新内容、新行为，并提出有针对性的化解对策。
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