Page 76 - 《党政研究》2024年么6期

条件和实际具有条件之间的失调。
〔 １１６〕
政府治理的模式与能力应与社会发展相匹配，对应的行政执法理念与方式也应随之调
整。 近年来，基层社会治理条块单元正在经历组织流程的破壁重构，各地采取了向基层
〔 １１７〕
赋能、给基层减负、加强党建整合、网格化治理、利用非正式机制等补救措施，以解决权
责倒置等问题， 却仍未有效契合基层治理诉求。有学者认为，基层综合行政执法改革，
〔 １１８〕
使乡镇街道可以充分利用自身更接近行政管理对象、掌握实际情况、便于执法调查的客观
优势，及时、快速查清社会风险隐患，从而提高社会治理的效率与精准性，防止社会矛盾
纠纷外溢。 但也有学者担忧政府管理体制固有的向下嵌入的强烈冲动和统合机制压缩社
〔 １１９〕
区自治空间，呼吁通过改革促进政府治理与社会调节和居民自治良性互动。
〔 １２０〕
（二）层级关系：改革的本质是事权纵向调整
从层级事权关系或层级管辖权关系的角度，基层综合行政执法改革的本质是层级权力
关系的一次调整。
从事权配置视角出发，有学者认为，“下沉”的本质在于执法事权的重新配置， 让
〔 １２１〕
原本不具有主管职能的组织获得了部分事务的管理权限。中国的执法体制呈现出多层级政
府间的重复关注和重复投入，当重复关注相互一致并叠加时，往往导致过度执法；当重复
关注不一致且不叠加时，则造成执法不足；且各层级政府间执法成本的分担模糊，造成基
层负担过重。 基层行政执法改革创新了非上下级同构的新型结构模式，强化了乡镇和街
〔 １２２〕
道的统一指挥和统筹协调职责，充实了基层职权，实现人、事、权的有机统一， 使乡镇
〔 １２３〕
成为一个完整的治理主体，实现了县乡职责的差异化配置， 是对我国现行县乡两级政府
〔 １２４〕
职能、权力关系、条块关系的调整和优化过程。
〔 １２５〕
从层级权力关系乃至央地关系的视角出发，改革的本质在于级别管辖权的再分配。
〔 １２６〕
将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇街道行使，属于地方分权的范畴，即权力在央
地之间以及地方各级政府之间划分，以优化权力配置并提高地方政府的自主性。 权力下
〔 １２７〕
沉及与之相关的机构改革，其本质上是国家的再建构，是国家权力在不同层级政府间、不
同政府部门间的重新配置。 有学者提出，改革属于行政处罚体制的重大创新，将在很大
〔 １２８〕
程度上改变中国数千年来的基层治理格局， 将可能逐步推动层级政府的科学化管理和城
〔 １２９〕
市管理的法治化进程，会进一步影响和改造单一制国家结构形式中的中央与地方关系。
〔 １３０〕
也有学者认为，行政处罚权下放在基层治理宏观的知识谱系中只是改革长河中的一次探
索，属于央地关系调整的微观布局。
〔 １３１〕
（三）条块关系：事权下沉导致条块矛盾下沉
事实上，自 １９９７ 年北京市原宣武区相对集中行政处罚权改革试点以来，条块矛盾便
以不同的表现形式困扰着行政执法改革实践者。
碎片化是传统行政管理结构下条块矛盾的症结所在，综合行政执法改革通过整合执法
力量解决县域层级的部门碎片化难题。改革将多个部门在执法对象上形成的明显区间化、
分段化和孤立化缺陷转变成为单个综合行政执法主体整体化、连续化和合作化优势，优化
了组织结构功能， 改变了以执法权为中心的条块关系，解决了执法权的内部协调难题，
〔 １３２〕
但仍面临乡镇街道 “看得见却管不了”的境遇。
基层综合行政执法改革将行政执法权交由乡镇街道，以解决信息权与执法权错配困
境。赋权对象是作为 “块”的乡镇街道，下沉主体则是条线上的县级职能部门。 但有学
〔 １３３〕
者在对某镇专项执法过程的个案分析中发现，基层执法权并不仅仅体现出属地意志执法，
仍然受到条线意志的深刻影响，条块互动呈现出底线原则上的协作互动、模糊监管执法和
刚性执法等多种行为逻辑，在治权与事权、简约与规范等多方面存在张力。 在正式的组
〔 １３４〕
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