Page 86 - 《党政研究》2023年第6期

第五次会议于 １９９８ 年 １１ 月 ４ 日修订通过 《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于同
日公布执行。该法标志着村民自治的制度设计基本完成，这部法律基于中国政治体制的特
点和乡村社会转型的实际情况，兼顾了国家对基层社会整合和村民自主管理的需求，为村
民自治的开展提供了行动框架和规范体系，对于乡村治理的健康发展和社会和谐稳定具有
积极的促进作用，是一个既符合中国实际又具有前瞻性的良好治理设计。
然而，在实践中，村民自治的运行并不良好，以至于一度出现 “村民自治走进了死胡
同” “自治已死”的评判 。也正因为如此，也就有了 “找回自治” “回归自治” 的
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①
呼吁，让村民自治有效运转起来。“让村治运转起来”的理论主张主要集中在乡村关系的
厘定和内部村治要素的完善之上。第一种主张可以称为 “乡政改革派”。乡政改革是对
“乡政村治”架构的完善。乡政村治是张厚安对上世纪八十年代以来中国农村政治行政制
度的概括，“乡政”指乡一级政权，“村治”指村民委员会是农村基层的群众性自治组织，
二者的结合形成了中国特色的农村政治模式 。乡政指导村治，村治协助乡政，但由于固
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有的体制需要与资源汲取的需要，乡政经常挤压村治的空间，从而使村民自治很容易变成
乡政的 “他治”，因此需要对乡和村的关系进行重新厘定。
乡政改革的重点在于创新乡政，徐勇曾指出，在村治制度变革之后，乡政却没有发生
相应的变革，严重制约了村民自治的发展和乡村的有效治理，因此，必须改革和创新乡
政 。在徐勇的理论构想中，他主张一种 “县政乡派村治”的治理结构，其中，县具有更
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多的治理自主性，乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治，村民委员会主要
从事村民自治工作。尤其对于乡镇政权而言，它们的财政由县政府编制预算和开支，不必
与县政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能 。主张对乡政进行改革的代表性学
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者还有于建嵘、陈剩勇等人，于建嵘主张乡镇自治，把乡镇自治改造为一种社区自治 ，
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陈剩勇则主张一个以乡镇乃至县域自治为基础的地方治理结构，促进乡村治理走向有序和
善治 。南刚志也希望把乡村民主自治的领域扩大到乡一级 。
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以上的主张也可以称为 “体制建制派”，试图通过农村治理体制的重塑以解决村治的
问题。这些主张固然抓住了问题的主要方面，但在现实中并不具有可行性。任何改革创新
都需要具备与基本制度的兼容性，乡镇自治能否嵌入中国政府体制的整体框架显然是令人
怀疑的，它难以回答如下体制性问题：在乡镇自治之上需不需要县域自治？县域自治之上
要不要省域的自治？乡县自治与国家权威的矛盾如何解决？乡镇自治虽然发生在政权的基
底层面，却要求更宏观的政治体制改革，否则必将产生巨大的制度性摩擦，这说明乡乃至
县自治的可行性是严重不足的。
第二种主张可以称为 “村治完善派”，着眼于村民自治的制度规范、村庄内部权力构
成、各种治理要素及运行机制的完善问题。在村委会选举、村民会议、村民代表会议、民
主监督等 “常规选项”之外，研究者对实践中出现的新型民间组织进行了讨论。比如，
卢福营研究了村经济合作社社员会议、合作社管理委员会、老年人协会、护村队、计生协
会、禁赌协会、禁毒委员会、红白理事会、消防队、科技组、市场管理委员会等村民组织
对村庄治理结构的优化作用。但他同时也发现，这些村民组织与村两委在人事上具有重叠
性，会助长村庄正式权力的扩张，使其更加难以约束 。于水等人对山西省三个行政村
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以及江苏省六十四个行政村的调查发现，尽管在许多地区有名目繁多的村民组织的出现，

① 这是徐勇和赵德健对一些观点的描述，请参见徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，
《华中师范大学学报 （人文社会科学版）》，２０１４年第 ４期。

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