Page 108 - 《党政研究》2023年第5期

定，必须要经由国家这一抽象主体来予以过渡。从这个意义上来讲，公共数据的国家所有
也不同于一般物上的所有权，公共数据的国家所有应当是为公共数据的全民所有提供法律
基础和制度依据。因为国家是全民资源的受托人 ，国家这一抽象主体经由全民委托成
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为公共数据这一特殊资源的受托人。当然，即便国家作为公共数据资源管理的受托人，但
作为抽象主体的 “国家”依旧需要经由其执行机关 “政府”来具体管理公共数据资源。
（二）公共数据的使用权归属于全体公民
公共数据的使用权主要针对的是公共数据加工、分析、利用等使用活动。为更好地发
挥公共数据的价值效益，应当将公共数据的使用权归属于全体公民。进一步而言，中华人
民共和国境内的全体公民均有权使用公共数据。公共数据使用权的登场有利于弥补数据鸿
沟，突出数字经济时代的公平正义。有学者认为，数字经济时代，包容共享成为具有共识
的价值理念，数据法权制度应将注意力集中在对数据资源进行使用的权利上，即所谓的
“不求所有、但求所用”。 该种观点为使用权的出场提供了一种理论视野，但该观点稍显
〔 ３５〕
不足之处在于回避了公共数据的所有权问题，实质上并不利于数据的治理。诚如前文所
述，公共数据的无体性、公共性、非竞争性、重复利用等特性对传统的所有权制度产生了
冲击，但这并不意味着所有权制度在公共数据治理领域已然 “失语”。
公共数据使用权的权利主体为全体公民，这仅仅是形式意义上的权利主体界分。从实
质意义上看，公民要成为公共数据的实质使用权人，还必须满足一定条件，即公民只有在
依法持有公共数据的前提下，才有权对公共数据开展加工、分析、利用等使用活动。关于
这个前置性条件，在部分立法中已经有所体现，比如 《上海市数据条例》第 １４ 条、《广
西壮族自治区大数据发展条例》第 ４４ 条、《黑龙江省促进大数据发展应用条例》第 ７ 条
等地方立法明确规定，自然人、法人和非法人组织对其合法取得的数据，可以依法使用、
加工。《广西壮族自治区大数据发展条例》还明确，自然人、法人和非法人组织可以依法
开展数据交易活动。由此可见，能够加工、分析、利用、交易的公共数据应当限于合法取
得的数据，对于非法取得的公共数据，公民不享有使用权。若公民对非法取得的公共数据
进行加工、分析、利用、交易等，需要承担民事责任、行政责任乃至刑事责任。另外，公
共数据的使用权行使也需要受到一定限制。其一，范围限制，即公共数据的使用不得超出
法律规定以及合同约定的范围。其二，安全保障义务的限制，即使用公共数据必须要保障
数据安全，数据使用者必须采取一定措施防止公共数据危害公共利益、危及国家安全。其
三，使用公共数据时应当契合道德、法礼等一般秩序的要求。比如 《个人信息保护法》
第 ２４ 条规定：在个人数据被用于自动化决策时，应当避免不合理的差别待遇，进行信息
推送和商业营销时，应当提供不针对个人特征的选项或便捷的拒绝方式。
（三）公共数据的收益权宜为可协商权利
公共数据开放、共享、利用过程中，随着数据的流动，必然产生数据收益或基于数据
产生相关收益，由此生成了附着在公共数据之上的收益权问题。公共数据的收益权是指基
于占有或者使用公共数据，而获得或产生经济利益的一项权利。一方面，公共数据的占有
人虽然可能并不是具体使用公共数据的主体，但是该主体基于自身实际占有人的身份，可
以享受因为公共数据使用权变化而带来的各项收益；另一方面，公共数据的实际使用人，
也可能因为对公共数据的加工、分析、利用、交易等活动而获得经济利益。我国当前还未
建立数据要素收益分配机制，只是在实践中有初步探索。比如 《北京市数字经济促进条
例》第 １５ 条明确规定 “探索建立数据要素收益分配机制”，但从理论研究和实践发展来
看，包含公共数据在内的数据收益分配机制尚不明晰。
总体而言，本文以为，公共数据收益权宜定性为可协商性权利，即在公共数据收益分

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