Page 110 - 《党政研究》2023年第5期

当前关于公共数据的规范内涵还存在争议，地方立法保有审慎态度，转而对政府数据、政
务数据这类争议较小的数据类型明确权属；另一方面，即便地方立法明确了公共数据的权
属问题，也不禁让人产生合法性质疑。总体来说，通过地方立法的途径明确公共数据的权
属从实践和理论层面来看都存在不小的阻隔。
本文以为，要在吸收借鉴地方立法经验的基础之上，由全国人大或其常委会制定 “基
本法律”或者 “基本法律以外的其他法律”来厘定公共数据的权属。为此，第一，首先
需要适时将 《数据法》或 《公共数据法》纳入全国人大立法规划以及立法计划，明确立
法时间和进度，由全国人大主导数据立法或公共数据立法全过程。第二，在立法过程中，
需要明确界分公共数据的内涵与外延，建议将公共数据界定为 “由政府、公民、法人或其
他组织产生的各类可社会化和经济化的公共类型的数据”。公共数据内涵的界定不宜采用
主体标准，应以是否具有 “公共性”作为判断是否为公共数据的标准，因此便不能将公
民、法人、其他组织等主体排除在外，社会主体也有可能占有、掌握公共数据。第三，在
立法过程中，宜将公共数据的权利分为所有权、使用权以及收益权三种，并建议在条文中
明确规定 “公共数据资源权利包括所有权、使用权以及收益权。公共数据归属于国家所
有，全体公民均享有使用权。公共数据收益由相关主体协商分配，法律另有规定的，从其
规定”。
（二）构建政府主导的多元共治格局

公共数据牵涉主体众多，若被滥用，则极有可能侵害公共利益，甚至危害国家安全。
比如，２０２１ 年 ７ 月 ２ 日，国家网络安全审查办公室发布的 《关于对 “滴滴出行”启动网
络安全审查的公告》指出：“为防范国家数据安全风险，维护国家安全，保障公共利益，
依据 《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》，网络安全审查办公
室按照 《网络安全审查办法》，对 ‘滴滴出行’实施网络安全审查。” 值得注意的是，
〔 ３８〕
该公告使用了 “维护国家安全”这一表述。通常情况下，网络平台出现问题多以泄露用
户隐私、违反市场公平竞争秩序等为由，极少牵涉国家安全层面。此次公告明确提及 “国
家安全”，事情严重性可见一斑。为此，对公共数据治理具有紧迫性。数据治理时需要把
①
握的一个基本着眼点便是多中心治理主体的协作。 在公共数据 “三权分置”视域下，将
〔 ３９〕
政府、公民、法人、其他组织均纳入公共数据治理场域中来，构建由政府主导的多元共治
格局。前述主体既是公共数据资源的提供者，也是公共数据治理的重要参与者、公共数据
治理成果的享受者。
一方面，公共数据治理必须要由政府主导。首先，政府是公共利益的代表机关，是国
家意志的执行机关。公共数据归属于国家所有，对公共数据的治理必须要有国家公权力的
介入。其次，在诸多主体中，政府拥有强大的国家机器，能够担负起公共数据治理的主要
职责。为有效发挥政府主导作用，第一，针对滥用公共数据，侵害国家利益，以及公民、

法人、其他组织合法权益的，应当赋予政府限制或禁止该主体使用该公共数据的权力。因
为国家所有的公共数据包含了国家对公共数据的处分权能，作为国家意志执行机关的政府
应当有权依法决定该类主体在一定时间内禁止使用或者限制使用该种或该类公共数据。第

① 检索浏览国家互联网信息办公室发布的诸如 《关于腾讯手机管家等 ８４款 ＡＰＰ违法违规手机使用个人信息》《国
家网信办指导有关地方网信办依法查处违法违规网站平台及账号》《国家网信办持续治理网络生态顽疾 集中查
处一批违法违规色情、赌博和占卜网站》等讯息中，几乎均是围绕 “用户隐私”“黄赌毒”“违规失信”等问
题展开，极少直接明示涉及 “国家安全”问题。参见国家互联网信息办公室，ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ． ｃａｃ． ｇｏｖ． ｃｎ／，
２０２２年 １２月 １１日访问。
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