Page 111 - 《党政研究》2023年第5期

二，为有效满足政府主导的公共数据治理需要，建议政府建立专门机构或机关统筹负责数
据治理工作，通过政府购买专业技术服务等方式，建立专、兼职相结合的治理队伍。
另一方面，积极促动民众等多元主体共同参与到公共数据治理中来。首先，公共数据
同政府数据、政务数据之间存在密切联系，公共数据资源的重要产生者包含了政府，为有
效避免政府因 “自己作自己裁判”而陷入 “监管真空”的境遇，必然要引入其他主体参
与其中。其次，随着合作行政的兴起，在治理现代化背景下，整合全社会力量解决社会问
题，公私协力提升社会治理能力，改善治理效果是重要发展趋势。 对公共数据的治理不
〔 ４０〕
能完全交由政府监管，传统的硬法规制模式因滞后于网络社会的发展而亟待变革 ，需
〔 ４１〕
要引入市场主体、社会团体、公民个人等力量参与其中，不仅能够监督政府行使公权力，
规范政府对公共数据的治理，同时也能在一定程度上弥补政府在数据治理方面存在的专业
短板。为有效推进多元主体参与到公共数据治理中来，需要建立健全申诉、投诉渠道，同
时也有必要在立法层面明确公共数据侵权时的监督救济渠道，比如鼓励地方探索开展公共
数据治理公益诉讼制度。
（三）健全 “谁使用，谁保护”的数据保护制度
当前我国的数据保护制度主要是以 《数据安全法》《个人信息保护法》等法律为核心
构建起来的，仍旧存在诸多不足。一方面，对公共数据的保护侧重在安全领域，所涉范围
相对狭窄；另一方面，保护义务主体集中在国家公权力机关、数据提供者，而缺少对其他
主体的关照。对公共数据而言，应当建立健全 “谁使用，谁保护”的数据保护制度。进
一步而言，即谁使用该数据，谁就负有保护义务。同时，对公共数据的保护不应仅仅限于
公共数据的安全以及个人信息的保护等方面，也应确保公共数据不侵害他人合法权益。
建立 “谁使用，谁保护”的公共数据保护制度是将公共数据保护的整个逻辑链条无
限延长，同时对保护的内容做进一步扩展，对公共数据治理具有积极作用。“谁使用，谁
保护”的数据保护制度能有效破解公共数据使用过程中可能产生的 “公地悲剧”现象以
及公共数据未得到充分利用而生的 “反公地悲剧”现象。２０ 世纪 ６０ 年代末，在总结前人

研究的基础上，英国经济学家加勒特·哈丁在美国 《科学》杂志上发表了 “ Ｔｈｅ ｔｒａｇｅｄｙ ｏｆ
ｔｈｅ ｃｏｍｍｏｎｓ”一文。在该文中，哈丁认为对于每个人都享有使用权的公共资源而言，将
会不可避免地产生过度使用和枯竭的悲剧。 当然，公共数据作为一种特殊的公物，并不
〔 ４２〕
会因为无限次、重复使用而导致 “公地悲剧”现象的发生。但 “公地悲剧”理论的实质
就是个人基于自利的理性，都试图扩大自己的利益、降低自己的成本，无限地扩大社会成
本，施加外部性于他人，这种个体的理性造成集体的非理性，这种集体行动最终导致了悲
剧的发生。在公共数据开放、共享、利用过程中，部分掌握着公共数据的主体可能会基于
商业利益等因素考量，不开放、不共享公共数据进而阻隔公共数据的价值发挥，产生 “公
地悲剧”。同时，也有可能因为保护力度不够，公共数据未能得到充分利用，进而导致公
共数据资源的闲置或利用不足，由此产生 “反公地悲剧”。 “谁使用，谁保护”的公共
〔 ４３〕
数据保护制度能够督促相关主体积极履行公共数据上下游的相关主体积极履行义务，有效
缓解公共数据流通过程中可能产生的 “公地悲剧”或 “反公地悲剧”现象。
“谁使用，谁保护”的公共数据保护制度不仅应当明确使用主体积极履行保护义务，
同时应当明晰使用主体在权益遭受侵害时寻求救济的途径，比如，探索公共数据侵权时的
公益诉讼制度。在政府机关作为公共数据使用主体时，明确政府自身作为保护义务主体的
同时，在公共数据保护领域探索人民检察机关提起行政公益诉讼制度，明确人民检察机关
有权对政府利用不当，侵害国家利益、社会公共利益的情形提起行政公益诉讼。另外，就
公民、法人或其他组织作为公共数据使用者时，在明确自身作为保护义务主体的同时，也

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