Page 107 - 《党政研究》2023年第5期

可协商性权利。
（一）公共数据的所有权厘定为国家所有
依实践来看，我国部分地方立法曾试图明确公共数据所有权。比如，广东省 ２０１８ 年
出台的 《政务数据资源共享管理办法 （试行）》第 ４ 条明确规定：公共数据所有权归政府
所有。但 ２０２０ 年公布的 《广东省公共数据管理办法》第 ４ 条却规定：公共数据是新型公
共资源，任何单位或者个人不得将公共数据视为私有财产。《广东省公共数据管理办法》
并未参考借鉴广东省 《政务数据资源共享管理办法 （试行）》中有关公共数据所有权的相
关规定，而是选择了回避这一重要问题，表明了地方立法在公共数据所有权厘定这一问题
上所持的审慎态度。“如果我们希望避免所有财富和权力都集中在一小群精英手中，关键
在于规范数据的所有权。” 本文认为，应当将公共数据的所有权厘定为国家所有。
〔 ２６〕
有学者认为，公共数据的无形性、非竞争性、可重复利用性等特征决定了 “资本经济
形态下形成的以稀缺资源配置效率和对有体财产的独占为核心关切的所有权制度丧失了对
其适用的基础” ，应当弱化对所有权的强调，转向对使用权进行保障。前述观点尚值商
〔 ２７〕
榷。实际上，明确公共数据的所有权对于公共数据的使用权、收益权等权利并不会产生消
极影响，相反，还能有效促进公共数据治理，推动使用权、收益权等权利的行使。可以
说，公共数据所有权的厘定是有效保障公共数据使用权、收益权行使的基础，厘定公共数
据的所有权对公共数据治理具有重要意义。
所有权这一概念肇始于西方国家，已然成为各国财产法律制度中的通用概念，但是不
同法律制度对这一概念的理解存在差异。在所有权概念的历史演变中，罗马法认为所有权
是权利主体对标的物享有的永久的、完全的支配权，这是一种抽象的绝对所有权观念；与
之相对，日耳曼法则并非秉持这种抽象的、绝对的所有权概念，而是以事实关系为基础，
是一种基于对物的利用为中心出发的所有权观念。 罗马法和日耳曼法关于所有权观念上
〔 ２８〕
的差异直接影响到了大陆法系和普通法系对所有权的理解。大陆法系国家承袭了罗马法的
所有权观念，主要采取了概括式、列举式两种方式定义所有权。普通法系国家则基本承袭
了日耳曼法的所有权观念，未明确界分财产和所有权之间的界限。 从我国立法现状来
〔 ２９〕
看，我国所采取的所有权观念更加倾向于大陆法系的所有权观念，且采取的是一种列举式
的定义方式。我国 《民法典》第 ２４０ 条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法
享有占有、使用、收益和处分的权利。同时，根据我国 《宪法》及相关法律规定，依所
有权主体的不同，可以将所有权分为国家所有权、集体所有权以及私人所有权。对于公共
数据这一新型无体物，应当将其所有权厘定为国家所有。
另外，学界关于我国 《宪法》及相关法规定的 “国家所有”的理解，还存在争议。
观点一将 “国家所有”理解为一项制度性安排，认为宪法的这种规定是一项制度，而非
一项权利，是为了透过制度优势塑造集体福利，避开私主体的所有权概念 ，防止私人
〔 ３０〕
或行政垄断的出现 ；观点二将 “国家所有”理解为所有权规定，认为我国 《宪法》建
〔 ３１〕
立的是一种 “双重所有”模式，国家是全民资源的受托人，能够采取一定手段对资源进
行管理 ；观点三将 “国家所有”理解为 “制度 ＋权利 （力）”规定，认为 “国家所有”
〔 ３２〕
兼具双重属性，要将 “国家所有”一词理解为一种经济学上的所有制和法学上的所有权，
《宪法》上规定的 “国家所有”，需要经过法律条款进行具体化，将其落入物权或者财产
权法律秩序领域才能实现。 上述关于 “国家所有”的理解各有侧重，对理解公共数据的
〔 ３３〕
所有权具有较强的启发性。本文以为，对 “公共数据国家所有”这一命题的理解不能遵
照民法领域的物权规则来实现。如前文所述，公共数据并非是传统物权观念下所指向的客
体。另外，公共数据作为一种特殊的物，其所有权也不能通过私主体之间的契约关系厘

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