Page 104 - 《党政研究》2023年第5期

实问题，“这些问题不仅影响数字经济健康发展，而且违反法律法规、对国家经济金融安
全构成威胁，必须坚决纠正和治理” 。为有效推动数据要素合法、合理、高效利用，党
〔 ３〕
和国家通过发布 《国务院关于印发 “十四五”数字经济发展规划的通知》《国务院关于加
强数字政府建设的指导意见》《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要
素作用的意见》等一系列政策文件加强顶层设计，明确要求加快数据治理，建立健全数据
治理制度和标准体系。
从已有研究看，当前学界对公共数据治理的研究主要集中在其上位概念———数据治理
上，体现在以下方面。第一，数据治理是什么。现有研究对 “数据治理”的内涵和外延
尚未达成一致观点，立足不同维度、不同行业对何为 “数据治理”存在不同解读。创立
于 ２００３ 年的数据治理研究所认为，数据治理是对数据相关事务进行决策和授权。 全球数
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据管理协会认为，数据治理是对数据资产管理行使权利和控制的活动集合。 信息技术领
〔 ５〕
域则将数据治理界定为用以保证数据的定价、创造、消费及管控一系列过程的行为恰当性
的决策权规范及问责框架。 国内有学者从自知、反思以及创新三个维度揭示 “数据治理”
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的内涵和要义，并认为数据治理是一种既不同于工业社会下的传统官僚制模式，也区别于
网络治理模式的一种新的治理范式。 第二，为何要进行数据治理。数据作为核心生产要
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素已然渗透到政府、经济、社会生活方方面面，大量数据在存储、流动以及应用环节牵涉
主体多元、范围广阔，存在巨大的失范风险。在推进国家治理体系与治理能力现代化的过
程中，数据不仅是治理的工具，也是治理的对象，对数据的治理有利于加强数字政府建
设 ，保护公民隐私 。同时，数据的跨国际流动也可能危及国家安全，对数据的治理对
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保障国家安全、协调多元主体间的数据权益具有重要意义。 第三，如何开展数据治理。
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国内外关于如何开展数据治理主要形成了技术层面、管理层面以及法治层面三条进路。技
术层面的治理进路主要围绕数据采集技术、数据存储技术以及数据处理技术展开；管理层
面的治理进路主要聚焦数据生命周期管理和数据质量管理两方面展开；法治层面的数据治
理进路着眼于从个人、企业以及国家这三个层面展开。 比如有研究聚焦于我国数据治理
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的国际规则衔接，认为中国申请加入 《数字经济伙伴关系协定》（简称 ＤＥＰＡ）有利于进
一步扩大中国在全球数据治理中的话语权。
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综上，当前学界对公共数据治理的研究主要集中在其上位概念，虽然已有部分研究涉
及公共数据治理，但其内容实质上更加侧重于政府数据治理。 公共数据相较于其他种类
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的数据有其特殊性，“公共”二字所揭示的公共属性决定了若公共数据利用失范极大可能
危及国家利益、社会公共利益，应当健全完善公共数据治理机制，规范公共数据流通，推
动数据合法合理利用。遗憾的是，现有研究对公共数据治理的探讨力度不足，有待进一步
深化。我们认为，公共数据治理的逻辑起点应当建立在对公共数据权属厘定清楚的基础之
上。如此一来，方能更好地推动公共数据的开放、共享、利用，充分发挥数据的基础资源
作用和创新引擎作用，助力经济社会的发展。因而，本文首先拟就公共数据的权属问题展
开探讨，并将公共数据纳入财产权指向的对象进行考量。随后，将公共数据上的财产性权
利分为所有权、使用权以及经营收益权三项权能。最后，立足 “三权分置”这一理论前
提对公共数据的具体治理规则予以阐述。

二、公共数据的确权：公共数据应是财产权指向的对象
公共数据的权属问题是数据基础制度体系建设的重要组成部分，事关国家发展和安全
大局。为了有效推动公共数据治理、维护国家安全和利益、促进数据高效流通、赋能实体

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