Page 105 - 《党政研究》2023年第5期

经济发展，宜将公共数据视为一种特殊的公物，且这项公物具有财产属性，是财产权指向
的对象。
（一）公共数据宜视作公物
公共数据到底是什么？在法律上应当作何理解？这是围绕着公共数据有待探讨的诸多
重要议题之一。笔者以为，公共数据应当被视作一种公共资源，在法律性质上宜将其视作
一种特殊的公物。
第一，公共数据作为一种数据资源，从实践样态来看，我们没有办法像环境、空气一
般切实地感知到它的存在，更无法如山川、河流、林木一般真切地观察到、触碰到。换言
之，公共数据作为一种重要的生产资源并非我们可以直接依凭肉眼观察到的客观有体物。
在数字经济社会中，公共数据是一种客观存在的无体物。虽然有学者认为数据没有特定
性、独立性，不属于无形物 ，但不可否认的是，不同于传统的客观有体物，公共数据
〔 １４〕
能够被不同主体无限次复制、利用，却不会造成数据本身的损耗，由此产生的成本几乎可
以忽略不计。相反，因为公共数据的不断开放、共享、利用，被重复多次复制、使用的公
共数据极大可能会因此产生更大的数据收益，对政治、经济、社会方方面面产生切实影
响。从这个角度而言，公共数据应当是客观存在的无体物。
第二，公共数据作为一种无体物，几乎没有主体可以通过独占性的排他手段阻隔其他
主体对公共数据的使用，这也从本质上揭示了公共数据的 “公共”属性。只有不被特定
主体独占的公共数据方能发挥其最大的社会价值，否则便会严重影响数据效益发挥。公共
数据的 “公共性”还体现为与人民群众之间的密切联系，公共数据资源中蕴含着丰富的
信息和知识，对揭示国家经济运行状态，指导市场发展具有重要作用，同时对公民个人的
日常生活起到重要影响。比如疫情防控期间，通过疫情流调大数据等公共数据资源帮助国
家制定、调整疫情防控政策的同时，也对指导和帮助公民个人的日常生活及出行起到了重
要作用。由此可知，公共数据不同于纯粹的商业数据，公共数据资源是应当服务于公共利
益需要的，旨在促进社会发展进步，而纯粹的商业数据是服从于商业发展的，旨在借助数
据资产获取更多私人利益，具有非公共性。

公共数据作为一种客观存在的无体物，以及其内在的 “公共”属性特征决定了公共
数据理应被视作一种特殊的公物。一般而言，大陆法系国家以物的用途作为标准将物划分
为公物和私物 ，并认为 “公物与私物之区别，亦为直接供国家之目的之用与否之区别，
〔 １５〕
非必服从公法或私法规律之区别” ，“公物，具有其被利用提供于公共之用的特色” 。
〔 １６〕
〔 １７〕
囿于时代发展所限，早期学者对公物的认知还停留在 “有体物”阶段，认为公物是指
“国家或地方公共团体等行政机关直接为公用所提供的每个有形物” 。显然，随着社会
〔 １８〕
的发展，作为公物的公共数据早已突破了这种传统认知理念。可以说，公共数据这一新型
公物的出现逆推了公物内涵与外延的革新。我国学者曾将公物的范围分为三种：一是作为
传统公物的有体物，含动产、不动产等；二是适应社会发展的新型公物，如行政信息、因
特网等；三是因传统财产概念的扩张而相应应予扩张的公物，如全民所有的知识产权 （即
公共知识产品）等具有财产价值的公权利。 从这个意义上来讲，公共数据应当是适应社
〔 １９〕
会发展的一种新型公物。一方面，正如前文所述，公共数据与政治、经济以及公众的生产
生活紧密联系，公共数据可以被不同主体反复使用而不致损害，反而会创造更大的社会价
值 ，这亦从侧面揭示了公共数据的公共属性，其应当服从和服务于公共目的。另一方
〔 ２０〕
面，从我国现有规范体系来看，当前我国未有相关法律法规对公物概念作出明确界定，但
这并不意味着公物在法律层面缺乏相关制度安排。各层级立法中，已然多次出现 “公物”

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