Page 109 - 《党政研究》2023年第5期

配中，谁有权获得收益原则上应当是可以协商的，这样更有利于促进公共数据的流动，提
高资源配置效率。当然，对于部分特殊的公共数据，可以明确其受益主体，不能协商。实
践中，公民个人对公共数据资源带来的利益只能消极被动的享受 ，缺乏相应的制度设
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计。比如，作为公共数据主要来源之一的用户信息不管是在商业领域还是在公共政策制定
领域都发挥着重要作用，但通过使用公共数据获益的公民、法人或其他组织同公民个人、
国家之间却缺乏明晰的收益分配机制，普通民众往往难以从数据资源和数据利益中直接分
享成果，也让数据逐渐成为加剧社会不公的载体 ，背离了数据本身所应当肩负的推动
〔 ３７〕
社会公平、正义的价值预设。《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》等现行
规范体系对公共数据的开发利用提供了依凭，但却未对公共数据资源开发利用所产生的数
据利益及其产品归属问题作出规定。为此，有必要明确公共数据利益以及数据产品权利归
属问题，对公共数据资源开发利用产生正向激励。对公共数据资源收益权归属应当以可协
商为原则，充分释放公共数据的潜能。健全完善公共数据收益权制度，鼓励政府、公民、
法人或其他组织等主体通过订立共享协议、开放协议、利用协议等各类协议的方式对公共
数据增值收益及其产品权属分配等问题进行协商，激发数据要素市场活力，促进数据要素

有序流动。

四、“三权分置”下公共数据的治理规则设计

公共数据所有权、使用权、收益权的三分能够有效推动数据治理，形成数字治理新格
局，实现公共数据的可控、可用、善用，推进国家治理体系和治理能力现代化，为数字强
国建设注入强大动力。
（一）全国人大或其常委会专门立法明确公共数据权属
从我国数据治理实践来看，《数据安全法》《个人信息保护法》等中央层面立法均未
明确规定数据权属问题。现有立法中明确数据权属的主要集中在部分地方立法中，比如
《福建省政务数据管理办法》第 ３ 条规定 “政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管
理，并遵循统筹管理、充分利用、鼓励开发、安全可控的原则”。《西安市政务数据资源
共享管理办法》第 ７ 条规定 “政务数据资源所有权归国家，属于国有资产管理范畴。市
政府授权市大数据产业发展管理机构行使数据资源统筹管理权，负责西安市政务数据的统
筹管理、授权开发、利用增值和监督指导等工作”。《遂宁市政务数据资源共享管理实施
细则 （暂行）》第 ４ 条规定 “政务数据权属政务数据资源归国家所有”。但因公共数据和
政府数据、政务数据之间并非完全等同的关系，所以尽管部分立法中明确了政府数据、政
务数据的权属问题，也不能直接等同于地方立法明确了公共数据的权属。本文以为，公共
数据应当包含了部分政府数据以及政务数据，但是它们彼此之间又不是全然的包含与被包
含关系，比如政府数据中涉及国家秘密的数据不能界定为公共数据。现有地方立法更加偏
向于明确政府数据或政务数据的权属，而对于公共数据的权属问题则多选择回避。此外，
①
虽然当前实践中已经有十余部地方性法规、地方政府规章以 “公共数据”命名专门规范
公共数据 ，但目前仍旧未对公共数据的权属作出界定。究其原因，一方面，主要是由于
②

① 《深圳经济特区数据条例 （征求意见稿）》第 ２１ 条曾明确 “公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所
有”，但在 ２０２１年 ６月 ２９日深圳市第七届人民代表大会常务委员会通过的 《深圳经济特区数据条例》中则删去
了该条文。
② 截至 ２０２３年 ７月 １１日，笔者以 “标题：公共数据”为检索条件在北大法宝上检索后，获得包含地方性法规、
地方政府规章在内的法律规范共计 １６部。
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