Page 85 - 《党政研究》2023年第4期

为甸，四甸为县，四县为都”。 边境设县，成为直属于中央的军事重镇，意在加强边防，
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据此，我们可以认为县是一种边疆治理机构，且由于县又与井田分配有关，因而也是一种
基层治理机构。
晋国也是比较早就设县的诸侯国，《左传》僖公二十五年，晋侯围原，原降，“迁原
伯贯于冀，赵衰为原大夫，狐溱为温大夫。”晋称县的长官为大夫。原大夫、温大夫即原
县、温县的大夫。又僖公三十三年，晋败狄箕，襄公 “以再命命先芋之县赏胥臣”。宣公
十五年，“晋侯赏士伯以瓜衍之县。”成公六年记载，“韩献子曰：‘成师以出，而败楚之
二县。’”襄公二十六年记载， “蔡声子曰： ‘晋人将与之县，以比叔向。’”昭公三年，
“二宣子曰：‘晋之别县，不惟州。’”昭公五年，“启疆曰：‘韩赋七邑，皆成县也’”；另
外有记录，“因其十家九县，其余四十县”。昭公十一年， “叔向曰：陈人听命，而遂县
之。”昭公二十八年，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”哀公二年，“克
敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。
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实际上在春秋战国时期，各诸侯国都建立了一些县和郡。例如，《战国策》关于晋阳
之战前的决策，“智过言于智伯曰：‘破赵则封二子者各万家之县一。’” 《史记·秦本
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纪》有记载：“武公十年 （前 ６８８ 年），伐邦冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。” 也
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就是说，秦国也是很早就设立县治了。到战国时期，秦国郡、县都比较普遍。荆轲前往秦
国见到秦王宠臣中庶子蒙嘉而贿赂他，并让他向秦王表达燕王愿意臣服秦王之意。蒙嘉就
对秦王说：“燕王诚振怖大王之威，不敢兴兵以拒大王，愿举国为内臣，比诸侯之列，给
贡职如郡县，而得奉守先王之宗庙。” 吴国也设有县治，《吴世家》记载：“王余祭三年
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（约前 ５４４ 年），予庆封朱方之县。” 《匈奴列传》中记录了赵武灵王 “置云中、雁门、
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代郡，燕置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡，以拒胡”。 《战国策》记载在上党之
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战前赵胜到上党对上党太守冯亭说：“请以三万户之都封太守，千户封县令。” 到战国时
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期，齐国也设有县治，如齐威王被淳于髡刺激而 “朝诸县令长七十二人”。 此外，魏国、
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韩国等都设有一些县治、郡治。当然，单独的县治、郡治只是地方治理的一个机构，但直
属于诸侯国的 “中央政府”，长官由国君任命，主要是为了加强边远地区的治理，但由于
主要是驻军，因而具有非常强的军事色彩。这虽然不是后来作为一种政治制度的郡县制，
但郡县制在长官任命和军事色彩 （也就是后来的政令一致）上与后来的郡县制基本上是
一致的。
秦国统一之后究竟继续推行分封制还是郡县制，最初在秦国宫廷中是有一番争论的。
第一次是在秦始皇二十六年 （前 ２２１ 年），刚刚统一六国，丞相王绾就建言：“诸侯初破，
燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”秦始皇交给群臣商议，
结果廷尉李斯说：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛
伐，周天子弗能禁止……”结果，秦始皇认为：“廷尉议是。” 因此，秦始皇很快就将天
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下分为三十六郡，并配置郡守、郡尉、监御史等职官，分掌行政、兵事、监察职责。这样
郡县制作为国家的政治制度就基本上建立起来了。为此，秦始皇三十四年 （前 ２１３ 年），
仆射周青臣进献颂言：“以诸侯为郡县，人人自安，无战争之患，传之万世。自上古不及
陛下威德。”秦始皇听后很高兴。然而，博士淳于越却又提及分封子弟，认为 “有田常、
六卿之臣，无辅拂，何以相救哉”。结果，这次还是被李斯所驳斥，认为 “古者天下散
乱，莫之能一，是以诸侯并作……” 此次辩论还引发了思想史上一次空前的灾难 “焚
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书”，从政治上的 “定于一尊”而扩展到思想上 “一思想”。及至随后的 “坑儒”，春秋
战国时期知识分子从未遭遇过如此劫难，知识界第一次被震慑住了。因此，班固在 《汉
书》中说：“秦并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡
县，荡灭前圣之苗裔，靡有孑遗。” 实际上，秦国不仅仅是 “荡灭前圣之苗裔”，而且士
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人也被迫哑言面对权力。文化意义也即政治象征意义上的 “大一统”，在 “书同文” “车
同轨”和 “一思想”的情形下，就迅速变成了作为政治制度的 “大统一”。
虽然普遍还称其为 “大一统”，但与分封制下的 “大一统”可谓大相径庭。分封制下
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