Page 30 - 《党政研究》2023年第4期

的是，这一发展思路恰好契合了全过程人民民主的 “全链条、全方位、全覆盖”特征。
这一相似性表明，人大以支撑中国式现代化为目标发展和完善各项工作中的民主制度安
排，实际上就是在更好地发展全过程人民民主。

三、发展人大全过程人民民主应关注的制度瓶颈

制度的发展最终将落实于中观层面，即人大各项工作的具体制度安排中。以支撑中国
式现代化为根本目标，对应以上四条路径，本文认为人大在探索完善全过程人民民主相关
制度安排时，应重点关注和突破以下四个制度瓶颈。
第一，当前各项人大工作中的相关制度安排迫切需要改变形式大于内容的现状。全过
程人民民主应当是更高更切实的民主。但不可否认的是，一些地方人大以提升民主质量为
目的开展的制度创新实践长期停留在尝试，甚至展示的阶段。一些制度实践在产生了一定
影响后却因制度设计缺陷或地方主要官员更替等内外部因素影响而陷于停滞甚至消亡。尤
其是一些制度创新由于代表与公众联系不畅等原因而无法提升立法和政策制定等工作的质
量，却徒增相关工作的时间和人力成本，阻碍了其进一步发展。在诸如人大与政府间关系
等方面长期存在的一些瓶颈性问题也影响了民主制度创新的制度收益。例如，尽管一些地
方的人大常委会尝试开展了诸如督办制和办理情况满意度测评等工作，但人大代表意见建
议回复办理质量不高的问题始终存在，并因此损害了公众联系人大代表的积极性。
全过程人民民主对中国民主制度的形态和内容提出了新的要求，促成了各地开展制度
创新实验的热潮。但在这样的背景下，往往更容易引发民主创新片面追求形式的问题。解
决这一问题的可行思路是尝试引入公共管理中的项目绩效管理思维。项目绩效管理强调对
项目执行过程和结果进行评估并据此加以改进。其目标是确保公共部门的项目达到既定目
标。在公共管理实践中，设定可量化目标相对容易，但民主制度的目标设定相对困难。党
的二十大对中国式现代化各项任务的明确，实际上也为各项民主制度的发展设定了更加明
确的绩效目标。例如在开门立法方面，以往工作中惯于统计召开听证会的数量、网上征求
意见的数量等信息，容易导致制度流于形式。近期一些地方的基层立法联系点等制度则更
加关注针对立法草案提出建议的数量，以及这些建议是否为一项立法中哪怕一两项关键争
议性内容提出了有价值意见，并由此提升了立法的质量。
第二，需要丰富人大全过程人民民主的制度形式。在这个问题上，特别需要注意到全
过程人民民主 “全链条、全方位、全覆盖”三大特征的对象都是人民群众。换言之，丰
富人大全过程人民民主制度的形式，关键在于如何提升群众在其中的主体地位。而主体地
位的提升，能够激发人民群众创新精神，激发群众中蕴藏着的智慧和力量，也是建设中国
式现代化的重要保证。当前各地人大系统中广泛开展的代表集中视察和 “家、站、点”
等制度形式在汇集民意方面缺乏必要的灵活性，降低了群众参与的热情。同时，群众又缺
乏能够直接表达利益诉求或参与人大协商的渠道。在这些制度中加强群众的主体地位，应
当在制度设计上为群众表达开创更多的空间。例如，可以探索利用网上 “点赞”联署等
方式改进人大代表民生实事票决制，让群众利用这一网络协商机制协商出一个民生实事项
目清单，并交由代表与政府做进一步协调沟通。在制定立法规划等方面，目前群众的参与
度较低，也迫切需要以制度激发主题性。
近年来，一些地方的人大常委会尝试了诸如按照行业划分代表小组，引入外部智力资
源辅助等形式加强人大代表的议政能力。这些改变确实提升了人大相关工作中民主运行的
质量。但由于形式上缺乏突破，代表与群众建联系的积极性还有所不足。特别是代表个人
密切联系群众工作的制度形式和创新空间还较为缺乏，不利于群众有效参与和表达。 此
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